Алексей Кошель – Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты (страница 6)

5. Завершающей стадией юридической процедуры является принятие правового акта [Ваньков, Таскаев, 2013, с. 41]. Результат любой парламентской процедуры, направленной на решение вопроса, отнесенного к ведению одной из палат Федерального Собрания РФ либо ее органов, оформляется соответствующим правовым актом. Это может быть постановление Совета Федерации или постановление Государственной Думы. В тех случаях, когда оформление воли (решения) соответствующего органа не предусматривает принятие правового акта в классической форме (решение, приказ, постановление, резолюция, договор и т. д.), формой закрепления этой воли коллегиального органа становится протокол, который отражает принятое компетентным органом решение. Поэтому применительно к парламентским процедурам дополнительной формой правового акта вполне можно назвать также протокол Совета палаты Совета Федерации, протокол Совета Государственной Думы, протокол заседания комитета (комиссии) Совета Федерации, протокол заседания комитета (комиссии) Государственной Думы – в тех случаях, когда они содержат решение, направленное на реализацию процедурно-процессуальных норм (вынесение на рассмотрение соответствующего органа, включение в повестку дня, возврат законопроекта инициатору и т. д.).

Из всего вышеизложенного следует, что деятельность парламента осуществляется посредством юридических процедур, которые именуются парламентскими процедурами.

Парламентская процедура, если дать ей формальное определение, это форма принятия парламентом юридически значимых решений. В науке конституционного права уже встречаются отдельные подходы к определению парламентских процедур. В настоящее время в России крайне мало работ, в которых проведено их комплексное исследование, и единства в понимании процедурно-процессуальных норм в деятельности парламента пока нет.

Так, О. Н. Булаков и О. В. Клёнкина под парламентскими процедурами понимают нормы, регулирующие созыв и роспуск парламента (его палат), порядок формирования и принятия решений полномочных органов парламента (его палат), права и обязанности субъектов, участвующих в работе парламента (его палат, полномочных органов парламента), на основании которых парламент (его палаты, полномочные органы парламента, должностные лица парламента) реализует свои полномочия, осуществляет права и исполняет обязанности [Булаков, 2005, с. 220–222; Клёнкина, 2004, с. 6]. Следует подчеркнуть, что вопросы созыва и роспуска парламента в России, как и во многих других странах, не относятся к собственно парламентским процедурам, а входят в полномочия главы государства или исполнительной власти, поэтому в полной мере отнесение их к парламентским процедурам было бы некорректным. Однако нельзя не отметить, что в ряде стран имеются исключения из данного правила в случаях, когда в законодательстве предусмотрены полномочия компетентных органов и должностных лиц парламента по созыву парламента (палаты парламента). Так, в полномочия постоянной депутации Генеральных кортесов Испании входит созыв Генеральных кортесов Испании (ч. 2 ст. 73 Конституции Испании) [La Constitución española de, núm. 311, de 29.12.1978], а в полномочия президента Бундесрата Германии (п. 2 ст. 52 Основного закона ФРГ), президента Бундестага Германии (п. 3 ст. 39 Основного закона ФРГ) [Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 1949], главы Палаты депутатов и главы Сената Италии (ст. 62 Конституции Италии) [The Constitution of the Italian Republic, 1947] – созыв соответствующих палат парламента. Решение вопросов самороспуска также относится к полномочиям ряда парламентов, таких, например, как Кнессет Израиля (ст. 34 Основного закона Израиля «О Кнессете») [Основной закон Израиля «О Кнессете»], Сейм и Сенат Польши (ч. 3 ст. 98 Конституции Польши) [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, 1997] или палата Хорватского Сабора (ст. 77 Конституции Хорватии) [Ustav Republike Hrvatske, 1990].

Краткое и точное определение парламентских процедур сформулировали Т. Я. Хабриева, И. М. Степанов, И. Н. Рязанцев и Е. А. Игнатов. Они предложили понимать под такими процедурами нормативно установленные порядок, формы и методы реализации парламентом его конституционных полномочий [Хабриева, Степанов, 1999; Рязанцев, 2005, с. 12–13; Игнатов, 2002б, с. 7–12]. Необходимо отметить, что, согласно позиции Конституционного Суда РФ, конституционные полномочия парламента могут следовать как напрямую из Конституции РФ, так и опосредованно, через принятые в соответствии с Конституцией РФ законы и иные правовые акты [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П].

На основе сложившихся подходов и с учетом понимания правового характера юридической процедуры предложим собственное определение парламентской процедуры. Под парламентской процедурой понимается урегулированный процедурно-процессуальными нормами конституционного права порядок принятия парламентом решений, обеспечивающий правовыми методами гарантии соблюдения фундаментальных принципов конституционного права, к числу которых в первую очередь относятся плюрализм мнений и уважение прав всех членов общества, интересы которых представляют члены парламента, избранные посредством демократических выборов.

§ 2. Цель и задачи парламентских процедур

Изучение цели правового регулирования, а применительно к нашей работе – цели той или иной парламентской процедуры имеет значение для определения правомерности и разумности [Белов, 2017, с. 13] выбранного способа реализации парламентского полномочия. В случае, когда во главу угла ставится порочная цель, парламентская процедура не будет способствовать реализации конституционных ценностей, что, в свою очередь, будет свидетельствовать о нарушении базовых принципов Конституции.

В научной литературе, как, впрочем, и в парламентской и судебной практике, нет единого мнения о предназначении парламентских процедур (см. подробнее: [Кошель, 2020и, с. 5–18]). Уяснение цели парламентских процедур важно в том смысле, что нельзя надлежащим образом применить абстрактную норму без уяснения цели, ради которой она существует [Должиков, 2016, с. 147]. Одни авторы считают, что парламентские процедуры должны способствовать эффективному принятию решений, избежанию обструкций со стороны меньшинства, не имеющего возможности повлиять на окончательное решение. Другие утверждают, что парламентская процедура призвана обеспечить учет наибольшего количества мнений, высказанных представителями различных кругов общества, гарантию реализации права политического меньшинства на участие в выработке государственно-властных решений. Третьи полагают, что соблюдение процедуры, даже если она и носит церемониальный характер, является гарантией реализации принципа верховенства права, что обеспечивает легитимность принимаемых законов и решений. Все вышеперечисленное имеет под собой определенные основания и потому должно учитываться при выработке процедурно-процессуальных норм, регулирующих парламентскую деятельность.

Функция и предназначение парламентских процедур – в обеспечении эффективности принятия парламентом решений, что находит свое подтверждение в судебной практике. К такому пониманию парламентских процедур Конституционный Суд РФ пришел при рассмотрении вопроса о проверке конституционности Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» (далее – ФЗ № 65) по порядку принятия. Так, группа депутатов Государственной Думы, обратившись в Конституционный Суд с заявлением о проверке конституционности ФЗ № 65, указала, что «была нарушена процедура рассмотрения законопроекта Государственной Думой. Это было выражено в том, что в ходе обсуждения поправок к законопроекту во втором чтении продолжительность гарантированного депутатам Государственной Думы – авторам поправок трехминутного выступления по каждой поправке в целях ее обоснования дважды сокращалась (сначала до одной минуты, затем до тридцати секунд). В третьем чтении законопроект был принят без представления депутатам его окончательного текста вопреки тому, что принятие закона в целом в один день с принятием законопроекта во втором чтении допускается только при наличии его окончательного текста. В результате существенного сокращения сроков внесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думы и представления поправок к нему после его принятия в первом чтении (вкупе с нарушениями иных установленных сроков) вся законодательная процедура в Государственной Думе заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней».

По результатам рассмотрения запроса Конституционный Суд в мотивировочной части своего решения указал, что признание Российской Федерации в ее Конституции демократическим и правовым государством с республиканской формой правления, основанным на разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, означает в том числе обязанность Государственной Думы Федерального Собрания РФ при реализации своих законодательных полномочий руководствоваться установленным Конституцией РФ порядком принятия федеральных законов. Причем это относится не только к положениям, прямо закрепленным в ст. 104–108 Конституции, но и к вытекающим из них нормам, закрепленным в иных нормативных правовых актах – законах и Регламенте Государственной Думы. Нарушение Государственной Думой процессуальных правил при принятии закона влечет за собой искажение воли депутатов, т. е. подлинного народного представительства, и, как следствие, воли многонационального народа Российской Федерации, наделившего депутатов полномочиями рассматривать и принимать законы Российской Федерации. Однако Конституционный Суд указывает, что при рассмотрении дел о соответствии федеральных законов Конституции РФ по порядку принятия следует принимать во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в постановлениях от 20 июля 1999 г. № 12-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П и от 23 апреля 2004 г. № 8-П. По этому поводу свою позицию Конституционный Суд высказывает следующим образом: «для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, т. е. основаны непосредственно на предписаниях ее статей 104–108 либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя». Вместе с тем Конституционный Суд указал, что «отступления от некоторых из указанных требований Регламента Государственной Думы при принятии рассматриваемого федерального закона имели место. Однако, оценивая их, необходимо учитывать, что в современной парламентской деятельности нередки ситуации, когда депутаты, находящиеся в оппозиции, пытаются затянуть принятие закона, против которого они возражают, а парламентское большинство, соответственно, стремится ускорить прохождение законопроекта. Это актуализирует потребность в регламентных нормах, обеспечивающих возможность адекватного противодействия попыткам искусственного блокирования законодательного процесса и одновременно гарантирующих разумные сроки рассмотрения и принятия законов, с тем чтобы воля парламентского большинства, презюмируемая как воля народа, могла быть реализована с помощью имеющихся в его арсенале правовых средств». В резолютивной части постановления Конституционный Суд указал, что незначительный отход от регламентных процедур, имевший место при рассмотрении данного федерального закона, не мог повлиять на волеизъявление законодателя, а потому правовая определенность по порядку принятия не была искажена и, следовательно, данный закон не может быть признан неконституционным по порядку принятия [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П]. Фактически в таком виде реализуется социально-политический аспект парламентской деятельности, заключающийся в выявлении и реализации в решениях парламента социальных интересов [Гаджимагомедов, Ивлиев, 2008, с. 15].