Алексей Кошель – Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты (страница 5)

Далее рассмотрим каждый признак юридических процедур применительно к парламенту.

1. Юридические процедуры закрепляются в процессуальных правовых нормах. Нормативный характер парламентских процедур отличает их от любой другой деятельности парламента, на что указывают в теории государства и права, в частности М. И. Байтин, И. Н. Рязанцев и О. В. Яковенко [Байтин, Яковенко, 2000, с. 97; Рязанцев, 2005, с. 12–13; Яковенко, 1999]. В связи с этим совокупность норм конституционного права, регулирующих формы и порядок реализации парламентом своих конституционных полномочий, можно именовать юридическими процедурами.

В теории права выделяются нормы обязывающие, управомочивающие, разрешающие (дозволяющие) и запрещающие. Так, обязывающими процессуальными нормами являются требования ст. 105 Регламента Государственной Думы о составе документов, прилагаемых к проекту закона, вносимому в Государственную Думу. К таким документам, в частности, относятся: пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных законодательством), официальный отзыв Правительства РФ, Верховного Суда РФ (в случаях, предусмотренных законодательством) и др. Управомочивающими являются, например, нормы, предусматривающие право на отзыв субъектом права законодательной инициативы законопроекта. Разрешающие нормы закрепляют право субъектов права законодательной инициативы, не являющихся членами профильного комитета, депутатами Государственной Думы, участвовать в заседаниях соответствующих комитетов, а также пленарном заседании, на которых рассматривается внесенный законопроект. К запрещающим нормам относятся требования Конституции РФ (ч. 6 ст. 117), не позволяющие Государственной Думе выражать недоверие Правительству РФ, а председателю Правительства – ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ в течение года после назначения его председателя, в соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции РФ.

Санкциями процессуальных норм парламентских процедур являются отдельные предписания Конституции РФ и регламентов палат Федерального Собрания РФ, обеспечивающие исполнение соответствующих юридических процедур посредством восстановления нарушенного права (отмена правового акта, признание недействительными юридических действий, оставление без движения, возврат инициатору правовой инициативы проекта правового акта, внесенного на рассмотрение парламента или его палаты) [Донцова, 2017, с. 90]. Например, в соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ в том числе федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а в соответствии с ч. 6 указанной статьи акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 20 июля 1999 г. № 12-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П и от 23 апреля 2004 г. № 8-П, проверка конституционности принятых парламентом решений (в том числе законов) может осуществляться на предмет соответствия установленному Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядку принятия указанных решений. Иного рода санкцией является возврат законопроекта его инициатору в случае нарушения порядка реализации права законодательной инициативы по составу документов, представленных на рассмотрение Государственной Думы. Так, в соответствии с ч. 3.1 ст. 107 Регламента Государственной Думы, если, по мнению профильного комитета Государственной Думы, законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ, ст. 105 Регламента Государственной Думы, то такой законопроект подлежит возврату субъекту права законодательной инициативы и с момента принятия соответствующего решения профильного комитета не считается внесенным в Государственную Думу.

2. Юридические процедуры направлены на реализацию основной, материальной, нормы права [Солдатова, 2014, с. 153; Тарасова, 2011, с. 262]. Иными словами, процессуальные нормы призваны обеспечить соблюдение прав, законных интересов государства, граждан и участников тех общественных отношений, реализация которых осуществляется через парламент.

Так, в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ. Порядок реализации этой нормы закреплен ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ, гл. 18 Регламента Государственной Думы с ограничением, установленным ч. 6 ст. 117 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 149 Регламента Государственной Думы для реализации нормы, установленной п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы вправе внести мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ по истечении года с момента назначения председателя Правительства РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. Согласно ч. 3 ст. 149 Регламента Государственной Думы указанное предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка депутатов – инициаторов данного предложения. Государственная Дума обязана рассмотреть этот вопрос на ближайшем пленарном заседании по истечении семи дней со дня внесения соответствующего предложения.

3. Юридические процедуры регулируют деятельность компетентных органов публичного управления и должностных лиц [Лукьянова, 2004, с. 41–42; Серков, 2015, с. 96]. По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 102, 103 и иными положениями Конституции РФ, к ведению палат Федерального Собрания, Совет Федерации и Государственная Дума уполномочены принимать самостоятельные решения, что отражает компетенцию обеих палат в этом вопросе. Порядок реализации полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, закрепленный в соответствующих процедурно-процессуальных нормах, отражает те юридические процедуры, которые позволяют реализовать компетенцию соответствующей палаты российского парламента.

4. Юридические процедуры обеспечивают порядок совершения юридически значимых действий, направленных на достижение юридически значимого результата [Панова, 1998, с. 23; Ланг, 2019, с. 17]. Под порядком с точки зрения семантики мы понимаем в данном случае правило, по которому совершается что-либо [Ожегов, Шведова, 1999]. Юридически значимым действие признается в том случае, когда его последствия, в соответствии с законодательством, влекут возникновение прав или обязанностей третьих лиц.

Однако не всякая парламентская деятельность является юридически значимой. Примером может служить институт лоббизма, под которым понимается деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений [Шеховцов, 2002, с. 264–267; Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности…», 2003]. Единичные примеры закрепления на законодательном уровне порядка осуществления лоббистской деятельности дает региональное законодательство. Так, общие правила, установленные Законом Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» [Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ], заключаются в осуществлении лоббистской деятельности граждан и хозяйствующих субъектов через общественные объединения, представители которых аккредитуются при Законодательном Собрании Краснодарского края. К правам лоббистов отнесена возможность присутствовать на заседаниях с целью наблюдения за принятием правовых актов, знакомиться с проектами правовых актов, внесенных на рассмотрение Законодательного Собрания. В ст. 43 указанного закона урегулированы также запреты, связанные с лоббистской деятельностью. Так, например, лоббисты не вправе привлекать на договорной основе для разработки правовых актов организации, учредителями (соучредителями) которых выступают депутаты Законодательного Собрания, заказывать платные услуги у депутатов Законодательного Собрания и государственных гражданских служащих и т. д. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» [Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 № 12-ЗАО] содержит лишь одну статью, отражающую ограничения, связанные с лоббистской деятельностью. И хотя, по сути, действия лоббистов направлены на принятие, изменение либо отклонение того или иного правового акта парламента, в юридическом смысле указанная деятельность не порождает прав и обязанностей парламента и должностных лиц. В связи с этим можно согласиться с предложением В. А. Шеховцова и А. Д. Яворского, считающих, что регулирование лоббистской деятельности должно сопровождаться в первую очередь не ограничениями и запретами, а регистрацией и регулярной отчетностью субъектов такой деятельности посредством направления в специализированные органы сведений о клиенте, цели лоббистской деятельности, сроках ее осуществления и предполагаемых финансовых расходах, подобно странам, где такая деятельность выведена из тени посредством добровольной или обязательной регистрации в соответствующих реестрах субъектов лоббистской деятельности [Шеховцов, Яворский, 2018, с. 37].