Алексей Кошель – Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты (страница 3)

• рассмотреть регламентацию парламентских процедур в комитетах и комиссиях парламента;

• проанализировать особенности парламентских процедур в бикамеральных парламентах, к числу которых относится и парламент России;

• предложить направления совершенствования отечественного законодательства в части правового регулирования парламентских процедур.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются как общенаучные методы: теория познания, системно-структурный анализ, дефиниция, классификация, дедуктивный вывод частного знания из общих посылок, индуктивное обобщение частных случаев до общей закономерности, логический анализ дискурсивных единиц (текстов и суждений), – так и специальные методы правовой науки: нормативистский (формально-логический), историко-правовой и сравнительно-правовой (компаративистский).

Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, истории государства и права, конституционного права России и конституционного права зарубежных стран (см. подробнее: [Кошель, 2018б, с. 140–151]). Основой базовой части исследования (гл. I) стали философско-правовое учение Г. Гегеля о праве и неправе, а также труды В. С. Нерсесянца, в которых оно получило дальнейшее развитие; концепция парламентаризма М. Вебера, раскрывающая степень воздействия парламентского большинства и меньшинства на принимаемые представительным органом решения, которая нашла отражение в трудах отечественных ученых А. А. Мишина, С. А. Авакьяна и М. А. Моргуновой; концепции Г. Харта и Т. Джефферсона, закрепляющие основные воззрения правовых идеалистов на процессуальные нормы, в том числе в деятельности парламента; теоретические работы отечественных правоведов С. С. Алексеева, С. А. Белова, Е. В. Гриценко, П. Е. Недбайло, Т. Я. Хабриевой, М. Н. Марченко, С. Д. Князева, К. В. Арановского, И. В. Пановой, А. В. Малько, М. И. Байтина, О. В. Яковенко, П. П. Серкова о юридическом процессе и юридических процедурах.

Вопросы, касающиеся преимуществ представительного правления, справедливого общества, основанного на законе и представительстве, волновали мыслящую элиту на протяжении всей известной истории цивилизованного человечества, подтверждением тому служат сочинения Гераклита Эфесского, Демокрита, Антифонта, Платона, Аристотеля, Эпикура, Марка Туллия Цицерона, Луция Аннея Сенеки и других древних мыслителей.

Зарождение парламентаризма относится к эпохе Средневековья. Само слово «парламент» (от фр. parler – говорить, обсуждать что-либо) впервые встречается в Вестминстерском статуте 1275 г., где этим термином обозначен Высший совет знати Англии (собрание высших феодалов, представителей духовенства и высших слоев купеческого сословия), который образовался в результате борьбы английской знати с абсолютизмом Короны и с того момента вместе с Короной навсегда закрепился в системе государственного управления Англии. Хотя сами по себе парламентские институты в некоторых северных странах – в Швеции, Исландии, в Новгородской и Псковской республиках – появились и ранее. Однако мыслители того времени основное внимание уделяли верховенству и торжеству закона при единоличной самодержавной власти монарха, избираемого населением либо бывшего в силу Божественного провидения наследником престола. Поэтому в данный период парламентаризм не изучался, а некоторыми просветителями и учеными, напротив, считался вредным для государства.

В России исследование парламентаризма и парламентских институтов, как, собственно, и парламентских процедур, зародилось относительно недавно. Отсталость в разработке концепции парламентского права в России, по меткому замечанию академика РАН Т. Я. Хабриевой, обоснованна и неудивительна, так как там, где не было парламентаризма, не было и парламентского права. Вместе с тем исследованию Советов – предшественников современного российского парламента, их организации и реализации ими законодательных функций, развитию представительных предпарламентских органов государственной власти досоветской России посвятили свои работы такие исследователи, как Г. С. Гурвич, В. В. Еремян, Ю. С. Кукушкин, А. И. Лукьянов, Т. Е. Новицкая, О. И. Чистяков, В. А. Шеховцов и др.

На современном этапе изучение парламентаризма в России и за рубежом носит как комплексный (общетеоретический), так и фрагментарный характер (последнее связано с изучением отдельных аспектов парламентаризма и законотворчества, в том числе и в отдельных зарубежных странах).

Российская и зарубежная правовая наука сходятся в определениях парламентских процедур. Г. Роберт определяет парламентскую процедуру как юридический процесс принятия решения парламентами, комитетами и прочими организациями на основе согласования интересов и позиций посредством заранее установленных и принятых всеми правил [Robert et al., 2011, p. 1]. По мнению Д. А. Ковачева, парламентская процедура – это юридически регламентированный порядок, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права [Ковачев, 1994, с. 193]. Е. А. Игнатов дополняет данное определение тем, что парламентские процедуры регулируют и порядок принятия решений комитетами и комиссиями парламента [Игнатов, 2002а].

Теоретические положения и выводы исследования опираются на анализ Конституции РФ (с учетом принятых в 2020 г. поправок), общепризнанных принципов и норм международного права, актов федерального законодательства, регламентов палат Федерального Собрания РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, актов регионального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, опыта законодательного регулирования и практики реализации парламентских процедур в зарубежных странах. Кроме того, в работе использованы документы и материалы, касающиеся функционирования и опыта законодательной деятельности, в том числе протоколы и стенограммы заседаний палат Федерального Собрания РФ, а также информация Системы обеспечения законодательной деятельности (sozd.duma.gov.ru).

Научная новизна исследования обусловлена тремя причинами, которые еще Г. Ф. Шершеневич считал ключевыми в развитии права, – теоретической, педагогической и практической [Шершеневич, 1912, с. 515]. В данной работе они раскрываются в следующем.

Во-первых, предпринятое в настоящей монографии комплексное исследование правовой природы процедур, регламентирующих порядок принятия парламентом решений, опирается на учение о юридической процедуре, создавая тем самым основу для признания парламентских процедур в полном смысле слова юридическими. Это обеспечивает привнесение в отечественную науку конституционного права новых понятий и интерпретаций, а кроме того, закладывает еще несколько «кирпичиков» в фундамент учений о конституционном процессе и парламентском праве, развивающихся в качестве подотраслей конституционного права. В частности, речь идет о теоретизации понятий «парламентская процедура», «парламентский процесс», их признаках и гарантиях реализации в демократическом правовом государстве.

Во-вторых, на основе ревизии отечественного опыта правового регулирования и применения парламентских процедур и с учетом позитивной зарубежной практики в этой области автор дает собственное определение и классификацию парламентских процедур в Российской Федерации.

В-третьих, в работе тщательно исследованы отдельные виды и формы парламентских процедур в России. Опираясь на общетеоретические правовые учения, отечественный опыт регулирования и реализации парламентских процедур и положительную зарубежную практику, автор отыскал дополнительные резервы для развития парламентских процедур в России, предложил идеи по совершенствованию отечественного законодательства в целях обеспечения большего соответствия этих процедур современным стандартам демократии, отраженным в Конституции РФ, и общепризнанным мировым стандартам прав человека.

Глава I. Парламентские процедуры: природа, значение, соотношение с парламентским процессом

§ 1. Парламентская процедура как вид юридической процедуры

Любая деятельность государства реализуется его учреждениями – органами власти. Аристотель, как известно, утверждал, что рассудительность в делах государства представляет собою особую законодательную науку, заключающуюся в принятии решений о благе для человека [Аристотель, 1983, с. 180–181]. Эта рассудительность является основой уважения общества к принимаемым государственно-властным решениям. Деятельность субъектов права в учении о государстве может быть разделена на юридическую процедуру и реализацию. Под юридической процедурой С. С. Алексеев и П. Е. Недбайло понимают форму реализации власти, порядок совершения юридически значимых действий, принятия юридически значимых решений, закрепленных нормами права [Алексеев, 1995а, с. 104–105; Недбайло, 1957, с. 20–29]. Правовое государство, подчиняя работу органов власти правовым нормам, формирует юридические процедуры, урегулированный правовыми нормами порядок принятия властных решений. Зарубежная наука (Г. Харт) разделяет нормы права на первичные (материальные нормы) и вторичные правила (процессуальные нормы). Вторичные правила, согласно концепции Г. Харта, призваны обеспечить авторитет первичных правил, т. е. деятельность законодателя и правоприменителя должна подчиняться правилам не только для придания юридической силы материальной норме или правоприменительному акту, но в большей степени для уважения сложившегося в обществе консенсуса касательно естественных прав всех членов общества (уважение к праву) [Hart, 1994, p. 110].