Алексей Кошель – Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты (страница 2)
Еще К. Н. Соколов указывал на то, что режим парламентаризма подразумевает активную роль парламента, поскольку именно он определяет программу деятельности правительства и имеет гарантированные средства настаивать на выполнении этой программы [Соколов, 1912, с. 426]. Современная российская конституция выстраивается именно на этом постулате в сочетании с моделью сильной президентской власти. Соответственно, гарантированные Конституцией РФ 1993 г. (в редакции поправок к Конституции 2008 и 2020 гг.) и закрепленные в законах и регламентах палат Федерального Собрания РФ средства влияния парламента на политику Правительства РФ достаточны, но нуждаются в развитии с помощью процедурно-процессуальных норм, с тем чтобы обеспечить реальный парламентаризм.
Особенностью парламентских процедур, выделяющей их из всех видов юридических процессов, является то, что они обеспечиваются не силой государственного принуждения, не возможностью их оспаривания, а подобно древнеримскому процессу – legis actiones [Покровский, 2010, с. 63] – силой закона, непосредственным его осуществлением и непосредственной реализацией права его субъектом. Это соотносится с идеями Г. Харта, отмечавшего, что граждане соблюдают законы по причине их согласия с ними, что и составляет сущность правового государства [Hart, 1994, p. 39]. Отсюда заключаем, что наиболее важно закрепить в законах и регламентах палат российского парламента минимально необходимый объем правовых гарантий, обеспечивающих реализацию прав субъектов парламентских процедур. Однако можно констатировать, что до настоящего времени, несмотря на неоднократные попытки (проект ФКЗ № 182725-4: внесен в ГД РФ 07.06.2005, отклонен 04.03.2008; проект ФКЗ № 900538-6: внесен в ГД РФ 13.10.2015, отклонен 04.07.2017), не произошла институционализация основных начал работы парламента Российской Федерации в соответствующем федеральном конституционном законе, а регламентные нормы палат Федерального Собрания РФ подвергаются частым изменениям[2] в силу веяний времени и с целью обеспечить принятие парламентом быстрых, а главное, удобных для выстроенной вертикали власти решений. Это только подчеркивает
Россия, как известно, не является родиной парламента и парламентского процесса, многие парламентские процедуры заимствованы из многовекового зарубежного опыта, а ряд современных принципов функционирования российского парламента базируется среди прочего на общепринятых в мире принципах парламентаризма, позициях межгосударственных консультативных, совещательных и судебных органов, имеющих важное значение для интернационализации российской правовой системы [Клишас, 2012, с. 155]. В то же время и собственная практика функционирования представительных учреждений различного типа повлияла на особенности российского парламентского процесса, ведь в России представительное правление известно со времен Новгородского и Псковского вече, практики Земских Соборов и Боярской Думы, т. е. уходит своими корнями в Средневековье. Учет зарубежного и собственного исторического опыта парламентских процедур, безусловно, важен, однако при их регулировании прежде всего должно быть обеспечено соответствие фундаментальным основам конституционного строя (гл. I Конституции РФ), правам человека и гражданина (гл. II Конституции РФ), а также фундаментальным правам и свободам человека, признанным международным сообществом (Всеобщая декларация прав человека, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, рекомендации Венецианской комиссии и иные международные правовые акты), что и составляет конституционные стандарты парламентских процедур.
Кроме того, по заверению целого ряда авторитетных депутатов, большие полномочия парламента до сих пор использовались не в полной мере даже в объеме Конституции РФ образца 1993 г., т. е. без поправок 2020 г. Федеральное Собрание подчас само ограничивает собственные полномочия в принятых регламентах своих палат[3] и в отдельных федеральных законах. Серьезные юрисдикционные полномочия Федерального Собрания по досрочному прекращению полномочий депутатов Государственной Думы, сенаторов Российской Федерации, а теперь и судей высших судов, судов кассационной и апелляционной инстанций заставляют обратить особое внимание на проблему их соответствия конституционным стандартам, включая соблюдение принципа справедливого судебного разбирательства при рассмотрении данных вопросов – в той мере, в которой к парламенту применим этот принцип в силу правовой позиции Европейского Суда по правам человека [Постановление ЕСПЧ от 09.04.2013]. Эти и многие другие проблемы побуждают исследователей всерьез задуматься о целом комплексе юридических вопросов реализации парламентских процедур, тем более что комплексные исследования таковых в отечественной правовой науке на данный момент практически отсутствуют.
Объектом исследования являются процессуальные общественные отношения, складывающиеся при реализации парламентом как законодательным и представительным органом, а также его подразделениями государственно-властной деятельности в рамках учредительных, законодательных, контрольных и юрисдикционных полномочий. Такие общественные отношения, будучи урегулированы процедурно-процессуальными предписаниями в нормах конституционного права, становятся парламентско-процессуальными правоотношениями.
Предметом исследования выступают юридические процедуры, регламентирующие порядок принятия парламентом и его органами решений по вопросам, входящим в их конституционную компетенцию.
Как в любом демократическом правовом государстве с федеративным устройством, в России парламентские процедуры применяются как на федеральном, так и на региональном уровне публичной власти. Однако, несмотря на многообразие парламентских институтов в нашей стране, и на том и на другом уровне власти имеют место сходные парламентские процедуры. Вертикальное единство публичной власти в России означает и наличие общих конституционных принципов организации внутренней работы органов власти на федеральном и региональном уровнях. Это, в частности, применимо и к принципам работы российских парламентских учреждений, что неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ, отмечая общую природу и принципы функционирования в России федерального парламента и органов народного представительства субъектов Федерации [Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2018 № 44-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П]. Однако сказанное не исключает наличия в ряде регионов страны особенностей регулирования механизмов внутренней работы местного парламента. В связи с этим исследование парламентских процедур на уровне публичной власти субъектов РФ будет сосредоточено в настоящей работе на той сфере деятельности парламентариев, которая имеет существенные особенности по сравнению с парламентскими процедурами федерального уровня, а именно на законодательном процессе.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке теоретических начал парламентских процедур как совокупности правовых норм, регулирующих процессуальные общественные отношения, складывающиеся при реализации парламентских полномочий в Российской Федерации. Эта цель оправдывает и частое обращение к зарубежному опыту правового регулирования, тем более что действующая российская Конституция 1993 г. во многом построена на рецепции парламентских процедур США, Франции, ФРГ и других демократических стран [Chantebout, 2007, p. 340]. Кроме того, несмотря на особенности нашей государственности и собственный исторический путь России, взаимный обмен опытом в вопросах государственного строительства, выявление общего и особенного позволяют критически посмотреть на организацию власти в нашей стране, установить возможности использования иных положительных примеров зарубежной практики с учетом российской национальной специфики [Гриценко, 2019, с. 23].
В соответствии с поставленной целью определен круг задач, теоретическое решение которых составляет сущность настоящего исследования:
• сформулировать понятие и основные характеристики парламентских процедур в Российской Федерации;
• проанализировать соотношение парламентской процедуры и юридической процедуры;
• исследовать особенности юрисдикционных парламентских процедур в России;
• выявить цель и задачи реализации парламентских процедур в Российской Федерации;
• рассмотреть соотношение парламентского процесса и парламентских процедур;
• исследовать источники парламентских процедур в России и за рубежом;
• провести ревизию парламентских процедур и парламентского процесса;
• классифицировать парламентские процедуры, используя, в частности, ранее сформулированные подходы к такой классификации;