Александр Григорьев – Нормативная правовая база в строительстве в РФ (страница 2)

Четвёртый уровень — указы Президента. В строительной сфере они не столь многочисленны, но точечны и крайне чувствительны для бизнеса. Указ о национальных целях развития, определяющий ежегодный ввод жилья, указы об особенностях регулирования градостроительной деятельности на отдельных территориях — например, в период проведения крупных международных мероприятий или в условиях специальных экономических зон — способны в один момент перекроить привычный ландшафт. Они не должны противоречить федеральным законам, но часто содержат поручения Правительству оперативно разработать упрощённые процедуры, и вот здесь начинается самое интересное: подзаконный акт во исполнение указа приобретает почти сакральный статус, и отказаться от его исполнения, ссылаясь на прежний федеральный закон, практически невозможно.

Пятый уровень — постановления и распоряжения Правительства. Это рабочий инструмент, с которым строительная отрасль соприкасается ежедневно. Знаменитое постановление №87 о составе разделов проектной документации — казалось бы, примитивная истина, но сколько раз на этом спотыкались даже опытные застройщики. Мало кто задумывается, что постановление №87 — не просто методичка, а нормативный правовой акт, обязательный к применению, и отступление от его требований при подготовке проектной документации может обернуться отказом в экспертизе. Только за последний год трижды приходилось видеть, как проектные организации пытались убедить заказчика, что «раздел об обеспечению сохранности объектов культурного наследия не нужен, это рекомендация». Но постановление Правительства не содержит рекомендаций — оно содержит императив, и экспертиза, разумеется, возвращала документы с отрицательным заключением.

Шестой уровень — нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: приказы Минстроя, Минфина, ФНС, Росстандарта и десятка других ведомств. Здесь кроется едва ли не самый коварный подводный камень. Приказ министерства становится обязательным для неограниченного круга лиц только после регистрации в Минюсте и официального опубликования. Неопубликованный, не зарегистрированный акт не влечёт правовых последствий. Сколько раз инспекторы строительного надзора пытались навязать требования, ссылаясь на ведомственные письма и неопубликованные приказы, — не счесть. Один из ярких кейсов разыгрался в Приволжье: застройщику выдали предписание демонтировать часть фасада, мотивируя это неким приказом Минстроя «О колористических решениях фасадов зданий». Приказ существовал в природе, но Минюст его не зарегистрировал, опубликован он не был. Суд в двух инстанциях признал предписание незаконным, указав, что ведомственный акт, не прошедший регистрацию, является лишь внутренним документом министерства и не может порождать обязанности для хозяйствующих субъектов. С тех пор в этой компании юристы взяли за правило при получении любого предписания первым делом проверять регистрационный номер и дату публикации приказа, на который ссылается надзорный орган.

Седьмой уровень — технические регламенты, своды правил и национальные стандарты. Здесь иерархия даёт сбой, превращаясь из стройной вертикали в запутанный лабиринт. Формально технический регламент Таможенного союза «Безопасность зданий и сооружений» выше свода правил, а свод правил — не закон, а документ, содержащий признанные способы соблюдения требований регламента. Но на практике многие СП воспринимаются отраслью как Священное Писание, а незнание того, что применение СП — дело добровольное, если иное не оговорено контрактом, приводит к драмам на стройплощадках. Строитель может сослаться на старый добрый СНиП, переоформленный в СП, а заказчик — на технический регламент, требующий современных методов расчёта. В одном недавнем споре подрядчик упорно доказывал, что его конструктивное решение полностью соответствует СП семидесятых годов, на что суд холодно ответил: «Соблюдение добровольного свода правил не освобождает от обязанности обеспечить безопасность объекта в соответствии с требованиями технического регламента, имеющего высшую силу». Парадокс в том, что инерция мышления такова, что слово «обязательный» в отношении СП до сих пор звучит в устах прорабов, проектировщиков и даже некоторых экспертов госэкспертизы.

Восьмой уровень — законы субъектов и муниципальные правовые акты: правила землепользования и застройки, региональные нормативы градостроительного проектирования. Эта ступень иерархии — настоящий рассадник правовых конфликтов. Градостроительный кодекс чётко говорит, что региональные и муниципальные акты не могут противоречить федеральному законодательству. Но что делать, когда местные правила землепользования и застройки устанавливают такие ограничения по высотности и плотности, которые фактически дезавуируют федеральные показатели национального проекта? Или когда региональный норматив градостроительного проектирования требует обеспеченность школами и садами по формуле, не предусмотренной федеральными методическими указаниями, и проект жилого комплекса встаёт намертво. Судебная практика идёт по пути признания недействующими тех положений, которые выходят за пределы компетенции субъекта или муниципалитета, но каждый такой процесс — это месяцы, иногда годы, парализованной стройки. Инвестор из Екатеринбурга рассказывал, как его компания потратила полтора года на оспаривание пункта местных ПЗЗ, вводившего запрет на размещение встроенно-пристроенных парковок в границах исторического центра, — запрет, явно противоречащий федеральному закону о пожарной безопасности. Пока шли суды, стоимость проекта выросла на двадцать процентов. Вот такая цена у «всего лишь» муниципального акта.

Наконец, девятый, базовый для каждой конкретной организации уровень — локальные нормативные акты: регламенты, положения, стандарты предприятия. В иерархической пирамиде они занимают последнюю ступень, но для сотрудника именно они зачастую и есть «закон». И тут скрыта важнейшая, хотя и неочевидная опасность. Если локальный акт или условие заключённого договора противоречит императивной норме федерального закона, приоритет всегда, безоговорочно, имеет закон. Никакая внутренняя инструкция, удобная бухгалтерии, не может изменить императивное требование Налогового кодекса. Никакой стандарт предприятия по охране труда не может снижать установленный федеральными нормами уровень гарантий для работников. И суды это подтверждают с убийственной регулярностью. Компания внедрила внутренний регламент согласования изменений в проектную документацию, устанавливающий тридцатидневный срок для ответа главного инженера. Когда из-за этого срока сорвали выполнение предписания заказчика, ссылаясь на «внутренние процедуры», контрагент обратился в суд и выиграл: договорные обязательства не могут ставиться в зависимость от локального документооборота, если закон или контракт такого права не дают.

Из всей этой многослойной конструкции вытекает простое практическое правило, затверженное до автоматизма, но стоящее того, чтобы повторять его снова и снова. Перед тем как применить любую норму — будь то крошечный пункт ведомственного приказа, привычный до оскомины СП или строчка из муниципального регламента, — проверьте её статус. Откройте официальный интернет-портал правовой информации. Убедитесь, что документ зарегистрирован, опубликован и не признан утратившим силу. Проверьте, нет ли вышестоящего акта, которому норма противоречит. Звучит как банальность. Но за двадцать лет практики я не встречал ни одного года, в котором хотя бы одна строительная организация не понесла бы потери именно из-за пренебрежения этой банальностью. Иерархия — это не архитектурное излишество. Это каркас, и если его не чувствовать, здание рухнет ещё до того, как будет залит первый бетон.

Часть 2. Ключевые федеральные законы и кодексы

Иерархию мы выстроили, каркас ощутили. Теперь пора спуститься с небес абстракции на землю — туда, где лежат восемь массивных плит, восемь правовых монолитов, на которых, собственно, и стоит вся российская стройка. Их можно пересчитывать по пальцам, загибая один за другим, но каждый палец здесь — величиной с бетонный блок. Это не просто документы. Это живые механизмы, которые дышат, скрипят, иногда заедают, а иногда — работают с точностью швейцарских часов, особенно когда их смазывают грамотным применением и здоровой долей судебной практики.

Первым идёт Градостроительный кодекс. Не будет преувеличением назвать его конституцией стройки. Ни больше ни меньше. Он определяет, как именно территория страны превращается из абстрактной земли в зонированные участки с чёткими правилами игры. Он диктует, что такое территориальное планирование и почему без него любой проект — песочный замок. Он ведёт за руку от идеи генерального плана до щелчка замка на двери введённого в эксплуатацию здания. Статьи 48—55 — это нервная система. Проектирование, экспертиза, выдача разрешения на строительство, строительный надзор, разрешение на ввод. Одна ошибка на любом из этих этапов способна породить эффект домино. А рядом, в статьях 55.1—55.31, притаился целый мир саморегулирования: допуски, компенсационные фонды, права и обязанности членов СРО. Казалось бы, технические детали. Но именно из-за одной запятой в уставе саморегулируемой организации одна краснодарская компания в прошлом году на три месяца вылетела из всех контрактов, потому что не подтвердила соответствие новым требованиям к штатной численности. Три месяца простоя, срыв графиков, неустойки. И всё потому, что главный инженер считал Градкодекс «слишком общим документом, который пусть юристы читают».