Юлия Пономарева – Правовые аспекты имущественных отношений в системе МВД России (страница 3)
Завершая освещение вопроса о видах имущественных отношений в системе МВД России, можно отметить, что министерство внутренних дел Российской Федерации является участником имущественных отношений.
Прежде всего, речь идет об имущественных отношениях организационно-властного характера. Такого рода отношения, по нашему мнению, возникают в тот момент, когда Росимущество передает МВД России имущество, которое министерству необходимо для осуществления деятельности. Полагаю, что в целях регулирования такого рода отношений, необходимо проработать более детально механизм передачи такого имущества. Аналогично тому механизму, который был разработан при передаче имущества от министерства внутренних дел Российской Федерации Росимуществу.
Деятельность сотрудников органов внутренних дел связана с риском причинения вреда, в этой связи ответственность за неправомерные действия, которые повлекли за собой причинение вреда, несет орган внутренних дел. Таким образом, организации и учреждения системы МВД России могут быть участниками обязательств, которые возникают вследствие причинения вреда.
Учитывая изложенное, можно отметить, что юридические лица, входящие в систему МВД России, владеют имуществом на праве оперативного управления, праве постоянного (бессрочного) пользования, а ФГУП – на праве хозяйственного ведения, данные юридические лица являются полноправными участниками различного рода договорных отношений, самостоятельно реализуют имущественные права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации.
1.2. Нормативно-правовое регулирование имущественных отношений в системе МВД России
Система нормативных правовых актов, регулирующих имущественные отношения с участием МВД России, имеет свои особенности.
В первую группу нормативных правовых актов входят те, которые направлены на регулирование имущественных отношений организационно-властного характера. Так как имущество находится в государственной собственности, то функции по управлению делегированы государством Федеральному агентству по управлению государственным имуществом[15]. Росимущество управляет имуществом государства и выполняет различного рода функции, связанные с имуществом. Однако необходимо обратить внимание на то, что такого рода полномочия могут быть преданы и другим федеральным органам исполнительной власти. В этой связи, в пункте 2 положения о МВД России указано, что ведомство является уполномоченным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел[16]. Из этих двух нормативных правовых актов следует, что МВД России обладает теми же правами, что и Росимущество, или все-таки, другим объемом прав. Анализ действующего законодательства не позволяет нам прийти к заключению, что между Росимуществом и МВД России имеется соглашение или иной нормативный правовой акт, которой позволял бы определить правомочия по управлению и распоряжению государственным имуществом. В Положении о МВД России дословно написано следующее: «… управление и распоряжение имуществом органов внутренних дел». Возникает ряд вопросов относительно того, что собой представляет это имущество органов внутренних дел? Каков объем правомочий по распоряжению и управлению этим имуществом?
Полагаю, что все-таки речь идет о государственном имуществе, которое передано МВД России и закреплено за конкретным юридическим лицом на соответствующем вещном праве. Вместе с тем хотелось бы, что до настоящего времени нет нормативного правового акта, который бы регламентировал порядок передачи имущества, а также четко позволял определить объем правомочий МВД России по управлению и распоряжению этим имуществом.
В свою очередь Минэкономики России разрабатывался проект федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе», который по результатам согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти не был издан. Именно данный закон должен, по сути, ответить на вопрос о том, какое имущество может быть отнесено к государственному. Так, в пояснительной записке к проекту данного федерального закона указывалось на то, что этот закон представляет собой системобразующий законодательный акт[17]. В рамках данного законопроекта предлагалось все государственное имущество разделить на две категории: распределенное и нераспределенное. Распределенным будет считаться то имущество, которое закреплено за юридическими лицами на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. То имущество, которое не закреплено, будет отнесено к нераспределенному имуществу.
Анализ рассматриваемого законопроекта позволяет выделить отдельные замечания относительно порядка закрепления имущества за государственными учреждениями и организациями. Нормы законопроекта устанавливают порядок передачи имущества посредством заключения договора, то есть МВД России заключает договор с организацией, учреждением, предприятием, находящимся в системе МВД России, о закреплении за ним имущества на соответствующем вещном праве. Специалисты, занимающиеся данной тематикой, обращали внимание на то, что использование договора не совсем соответствует действующей модели гражданско-правовых договорных отношений[18]. Однако, полагаю, что решение о передаче имущества и акта приема-передачи недостаточно для того, чтобы определить объем полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом.
Сторонники концепции передачи имущества государственным учреждениям и организациям посредством договора указывают на то, что данный договор более качественно регулирует отношения сторон. Такого рода договор позволяет определить права и обязанности сторон, правовой режим имущества, момент возникновения права оперативного управления или хозяйственного ведения, меры ответственности за нарушения условий данного договора[19].
В свою очередь полагаю, что в данном случае речь идет не о гражданско-правовом договоре, а скорее о некой форме административного договора. Именно административно-правовой договор, позволяет более качественно урегулировать отношения по порядку передачи имущества, определить момент возникновения права хозяйственного ведения или права оперативного управления имуществом, определить основные права и обязанности сторон, а также основания и порядок изъятия имущества у организации, основания расторжения договора.
В настоящее время объем полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которое стоит на балансе организаций системы МВД России определяется в основном в уставах. Анализ уставов ФГКУ системы МВД России показал, что правовое регулирование такого рода отношений носит не систематизированный и весьма общий характер. Так, уставы ФГКОУ ВО содержат формулировку следующего содержания: «…имущество закреплено за институтом (академией, университетом) на праве оперативного управления». В последующих нормах уставов не отражается порядок такого закрепления, момент возникновения права оперативного управления.
Завершая рассмотрение вопроса о нормативно-правовом регулировании имущественных отношений в системе МВД России, можно выделить перспективные направления развития законодательства в области регулирования отношений, связанных с передачей государственного имущества.
Нормативное правовое регулирование имущественных отношений с участием органов внутренних дел обладает спецификой. В целях совершенствования законодательной базы необходимо разработать нормативный правовой акт, который будет регулировать отношения по передаче государственного имущества в ведение МВД России. Иными словами речь идет о соглашении или совместном приказе (инструкции), который определяет порядок взаимодействия Росимущества и МВД России в сфере передаче имущества.
В ходе анализа действующего законодательства и практики его применения, полагаем, что в целях более качественного регулирования отношений по передаче имущества и определения полномочий по его использованию, необходимо использовать конструкцию административного договора.
Глава 2. Ограниченные вещные права организаций МВД России
2.1. Организации МВД России, владеющие имуществом на праве оперативного управления
После проведенной в нашей стране реформы законодательства о юридических лицах, правовое регулирование отношений с участием государственных учреждений получило новый виток развития. Действующее российское законодательство устанавливает, что учредитель создает унитарную некоммерческую организацию, в целях осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учредитель является собственником имущества, а учреждение владеет имуществом, которое передал учредитель, в целях осуществления основной деятельности, данное имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Такая правовая конструкция, как право оперативного управления, является изобретением нашего отечественного правопорядка. Как отмечают многие специалисты, необходимость разработки и внедрения такой правовой конструкции была продиктована, прежде всего тем, что юридические лица не являлись собственниками имущества, но при этом могли быть участниками гражданских правоотношений (хозяйственных отношений)[20]. Правовая доктрина советского государства сводилась к тому, что собственником имущества должно быть само государство, возможность введения права собственности на имущество для государственных организаций означало бы расщепление права государственной собственности между отдельными государственными организациями. В тоже время, создавая органы государственной власти, различного рода учреждения и организации, государство наделяло их имуществом, которым необходимо было управлять в широком смысле этого слова. Основная задача того периода времени заключалась в создании такой правовой конструкции, которая позволяла бы юридическим лицам – не собственникам, участвовать в гражданско-правовом обороте. И такая конструкция была разработана, первоначально она получила название «непосредственное оперативное управление государственным имуществом», в последующем, в начале 60-х годов прошлого века, она получила свое название «право оперативного управления», которое используется сейчас.