Сергей Сафронов – П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа (страница 49)

Закон 14 июня 1910 г. гласил, что право на разработку недр сохранялось за общиной, даже если данный участок земли находился в собственности крестьянина, но, в отличие от указа, закон предусматривал право крестьянина на получение компенсации за ущерб, нанесенный сельскохозяйственным постройкам, плодородию почвы, исключения земли из сельскохозяйственного оборота и т. п. Законом также было предусмотрено ограничение количества земли в одних руках вследствие ее приобретения (в границах одного уезда). Принимая во внимание различную степень плодородия почвы, закон дифференцировал предел владения по регионам России в соответствии с земельным кадастром: количество земли на Северо-Западе страны было большим, нежели в Малороссии. Последний, третий раздел закона регулировал права несовершеннолетних крестьян на получение земли и устанавливался срок исковой давности. Так, если несовершеннолетние в результате выделов оставались без земельных наделов (полностью или частично), то они получали право предъявлять иск к общине о взыскании стоимости отобранной у них земли. Срок исковой давности для данных категорий дел устанавливался общий (десять лет), но если на момент введения в действие закона этот срок оказывался меньше двух лет, то его продолжительность восстанавливалась до двух полных лет со дня обнародования закона.

Это был первый шаг на пути реализации аграрной реформы, толчок к разрушению общины: проблемы чересполосицы совместным пользованием угодьями не затрагивались. В дальнейшем реформа корректировалась и другими законами. Например, Закон от 29 мая 1911 г., касающийся землеустройства[309]. Основной упор делался на образование хуторских (с перенесением усадьбы на свой участок) и отрубных (с оставлением усадьбы в деревне) участковых хозяйств. С согласия пятой части домохозяев деревни можно было бы взять вместо разрозненных полос равноценный участок в одном месте при сохранении двора в деревне (отруб). Если крестьянин переселялся на свой отдельный участок со всем хозяйством, это землевладение называлось хутором.

Всеми крестьянскими делами ведало Министерство внутренних дел. Организацию земельных преобразований оно проводило через Земский отдел (был создан для поземельного устройства и общественного управления крестьянством пореформенной России, его предшественником был Земский отдел Центрального статистического комитета МВД (4 марта 1858 г. – 27 июля 1861 г.), который проводил подготовительные работы к акту освобождения крестьян от крепостной зависимости. В губерниях этим делом занимались губернаторы, губернские присутствия (были учреждены в 1861 г. при принятии Положения о губернских и уездных о крестьянских делах учреждениях, в 1889 г., при введении Положения о земских участковых начальниках, они были преобразованы в губернские присутствия. Присутствие представляло собой независимую межведомственную комиссию (а по некоторым делам – судебную инстанцию) под председательством губернатора, состоявшую из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда или его товарища и двух непременных членов от правительства. Два непременных члена присутствия были его штатными сотрудниками); в уездах – уездные съезды (одно из установлений по крестьянским делам Российской империи; административно-судебное учреждение, вышестоящее по отношению к земским начальникам и городским судьям); в волостях и деревнях – земскими начальниками (особые чиновники в Российской империи в 1889–1917 гг., сочетающие на территории своего участка (меньшего, чем уезд) административную власть по отношению к крестьянам и их сообществам (сельским обществам и волостям) и ограниченную судебную власть по отношению ко всему населению. Земские начальники как администрирующие чиновники заменили собой уездные по крестьянским делам присутствия, а как судебная инстанция – упраздненных мировых судей. Верхними инстанциями по отношению к земским начальникам выступали уездный съезд и губернское присутствие со всеми административно-полицейскими властями: старшинами, старостами и десятскими. Так как выступление против столыпинской аграрной реформы рассматривалось как антиправительственное, то значительную роль в проведении преобразований сыграл и Департамент полиции[310].

Активную роль в проведении аграрной реформы П.А. Столыпина также сыграло Главное управление землеустройства и земледелия, которое возникло на базе Министерства земледелия и государственных имуществ 6 мая 1905 г. Новое ведомство расширило круг своих обязанностей и несколько понизило статус (главное управление вместо министерства). Главное управление землеустройства и земледелия включало в себя: Канцелярию главноуправляющего землеустройством и земледелием, Сельскохозяйственный совет, Ученый комитет, Департамент земледелия, Отдел сельской экономии и сельскохозяйственной статистики с Кустарным комитетом и Комитетом по делам о ссудах на сельскохозяйственные улучшения, Отдел земельных улучшений, Лесной департамент с Лесным специальным комитетом, Департамент государственных земельных имуществ, Гидрологический комитет, Переселенческое управление, созданное 2 декабря 1896 г. и переданное 19 октября 1905 г. из МВД[311].

4 марта 1906 г. при Главном управлении землеустройства и земледелия был создан Комитет по землеустроительным делам. Указом на комитет были возложены две основные задачи: помощь Крестьянскому поземельному банку в деле закупки земли крестьянами и содействие населению в устранении недостатков существующего землевладения. В период своей деятельности Комитет осуществлял подготовку и проведение столыпинской аграрной реформы; руководил деятельностью губернских и уездных землеустроительных комиссий; разрешал выдачу ссуд и пособий на землеустройство и мелиорацию; определял условия продажи и сдачи в аренду казенных земель. Положением о землеустройстве от 29 мая 1911 г. надзор за правильностью действий землеустроительных учреждений был предоставлен Сенату, а общее руководство ими осталось за главноуправляющим землеустройством и земледелием и Комитетом по землеустроительным делам. По Указу от 4 марта 1906 г. членами Комитета состояли: председатель комитета по назначению главноуправляющего землеустройством и земледелием; товарищ главноуправляющего; управляющие Государственным дворянским земельным и Крестьянским поземельным банками; члены комитета, представители от ведомств: императорского двора и уделов, внутренних дел, финансов, юстиции; управляющий делами комитета, он же директор Департамента государственных земельных имуществ и его помощник; представитель государственного контроля. Впоследствии состав Комитета пополнился, в частности были введены второй товарищ главноуправляющего и представители Управления казачьих войск Военного министерства. Членами комитета назначались также отдельные лица по особым высочайшим повелениям и по представлениям главноуправляющего землеустройством и земледелием. Делопроизводство комитета осуществляла Канцелярия, которая находилась в составе Департамента государственных земельных имуществ. Канцелярия включала в себя делопроизводства: юридическое, организационное, ссудное, статистическое, инспекторское и др. При канцелярии Комитета находились представители Главного управления землеустройства и земледелия в Совете Крестьянского поземельного банка (с 1908 г.), уполномоченные Комитета по землеустроительным делам (с 1911 г.), состоящие при комитете (тоже с 1911 г.). Комитет имел своих представителей в сельскохозяйственных и земельных комиссиях Государственной думы и Государственного совета. С 1 января 1913 г. выходило периодическое издание «Известия Канцелярии Комитета по землеустроительным делам»[312]. 2 ноября 1915 г. Главное управление землеустройства и земледелия было переименовано в Министерство земледелия. Переименование не повлекло за собой изменений в структуре и функциях.

Сам термин «землеустройство» в период аграрной реформы П.А. Столыпина трактовался по-разному. Так, в широком смысле под «землеустройством» понималась вообще система межевых работ, в узком – и отграничение крестьянских наделов от казенных земель, и образование переселенческого земельного фонда, и реформа крестьянского надельного землевладения, а также поземельное устройство инородческого населения. Каждое из этих направлений столыпинского землеустройства было достаточно масштабным и носило на себе отпечаток своего времени, в их число входило: 1) измерение и размежевание земель чисто хозяйственного характера (разбивка на угодья, нарезка полей для различных пахотных севооборотов, придание отдельным участкам удобного размера и удобной форм); 2) измерение земель разных владельцев для выяснения количества угодий, установление основ оценки этих земель для последующего налогового обложения; 3) установление технических и юридических границ между земельными собственниками; 4) решение задач общего характера (проведение научно-географических исследований, государственных и административных разграничений), государственные учреждения не всегда оказывались на должной высоте[313].

«Центральными мероприятиями землеустройства являются работы по созданию правильной конфигурации земельных владений, разделу земель общего пользования нескольких владельцев, по проведению дорог к отмежеванным участкам, расселению населения по площади землеустройства в целях приближения земли к хозяйственным центрам, – писал известный землеустроитель, исследователь этого процесса И.В. Мозжухин, – все эти работы, направленные на урегулирование положения земельных владений в пространстве, составляют землеустройство в тесном смысле слова. Обычно одновременно с проведением такого рода мер предпринимается ряд других, в целях общего улучшения условий землепользования: осушение и орошение земли, укрепление оврагов и т. п.»[314].