Сергей Чернов – Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами (страница 3)
Бюджетному (финансовому, экономическому) федерализму посвящены работы Г. А. Гаджиева, Г. А. Глазьева, Н. Н. Гончара, В. П. Гореглянц, Г. Ковалева, В. М. Кокова, Л. Н. Лыкова, Ю. Дюбимцева, Э. Уокера и др.
Конституционному (уставному) законодательству субъектов Российской Федерации посвящены исследования Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, Н. А. Бобровой, И. В. Выдрина, Г. В. Игнатенко, Б. Л. Железнова, Д. Л. Златопольского, В. А. Кряжкова, В. П. Малкова, М. А. Митюкова, М. С. Саликова, С. Самойлова, Т. Ф. Сойфер, Ю. А. Шульженко, Б. С. Эбзеева.
Вопросы автономии, национальные проблемы поднимаются в работах А. Х. Абашидзе, Т. И. Васильева, Н. В. Витрук, К. В. Калинина, Л. М. Карапетян, В. А. Кряжкова, Л. А. Морозовой, Е. В. Пономаренко, A. О. Савельева, О. И. Чистякова, А. А. Югова.
Реализации международных и внешнеэкономических полномочий субъектов Российской Федерации посвящены работы Г. В. Игнатенко, Н. Ю. Климова, А. И. Ковалева, В. В. Пустогарова, А. П. Суркова, B. Л. Толстых, Ю. И. Федорова, В. Е. Чиркина.
Очень важную тему зарубежного и сравнительного федерализма осветили в своих работах В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова, И. Бусыгина, В. И. Васильев, Д. Дж. Елазар, А. Н. Козлов, С. В. Кулешов, А. А. Мелкумов, А. Митропольский, Е. Г. Морозова, А. М. Осавелюк, П. Пернталер, В. С. Рывкин, М. С. Саликов, Т. М. Фадеева, М. Х. Фарукшин, В. Е. Чиркин, Е. Б. Шестопал, В. Е. Шило.
Необходимо отметить, что труды перечисленных авторов, выполненные в разные годы и не по всем вопросам, в настоящее время актуальны. Тем не менее они полезны в научном плане.
В основу работы положен теоретический анализ взглядов различных ученых в области общей теории права, конституционного и иных отраслей права, которые способствовали формированию позиции автора по исследованным вопросам. Многие проблемы федерализма до настоящего времени, несмотря на пристальное внимание к данной тематике, не исследованы. Настоящая работа является по существу комплексным исследованием проблем взаимоотношения Федерации и ее субъектов.
Глава 1
Историко-правовыеосновы государственности Российской Федерации
1.1. Теоретические основы и исторические корни российского федерализма
Как известно слово «федерация» происходит от лат.
В настоящее время в сфере федеративных отношений в Российской Федерации происходят кардинальные изменения: организация федеральных округов и введение в них института полномочных представителей Президента России, уточняется соотношение законодательных и договорных форм разграничения компетенции между федеральным центром и региональным уровнем власти.
Идет процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативно-правовых актов субъектов Федерации.
Активно ведутся дискуссии между сторонниками централизованной и децентрализованной моделей федерации. Есть озабоченность тем, что центральная власть берет на себя большие полномочия.
Другие исследователи, в частности известный российский государствовед профессор Н. Н. Алексеев писал по этому поводу: «…государство может быть чрезвычайно централизованным, однако федеративным. Это означает, что отдельные части государства участвуют в отправлении суверенитета, однако в государстве не выделено никакого круга вопросов, который бы решался самостоятельно частями, а не центром. И, наоборот, государство может быть построено на чрезвычайно широкой автономии частей и в то же время быть не федеральным».[10]
Для России процесс федерализации государственного устройства имеет свои особенности. Федеративные отношения в ней развиваются не на основе объединения государств, а формируются в условиях сложившегося государства. Особенностью является и многонациональный состав Российской Федерации. В результате в России постепенно складывается асимметричная федерация. Этот институт давно известен в мировой практике.[11]
В работе Л. М. Карапетяна «Федеративное устройство Российского государства» признается возможность асимметрии в законодательстве и иной деятельности органов власти субъектов федерации в рамках их компетенции.[12]
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе федерация определялась как форма государственного устройства, как государство, состоящее из других государств или государственных образований, которые называются обобщенно субъектами федерации.
Авторы, применив системный подход, переключились на систему связей и отношений, согласно которой «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов».[13]
Главный предмет изучения теперь составляют не столько территориальные структуры, их органы и зафиксированные в конституциях пункты о распределении полномочий, сколько взаимосвязи и отношения власти.[14]
Исследователи обращают внимание прежде всего на «наличие двух уровней государственной власти» в федерации и на особенности отношений этих властей.[15]
Существуют разные подходы к понятию федерализма и федеративного государства. Более точно дана характеристика федеративного государства авторами монографии «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).[16] Федеративное государство характеризуется авторами как союзно-государственная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающихся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальным разделением между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации.
Авторы включили в определение, во-первых, территориальный элемент (федеративное государство имеет территорию и население); во-вторых, организационный элемент (федеративное государство-это организация); в-третьих, особый состав организации (государства и государственные образования); в-четвертых, элемент согласия (если его нет, может быть осуществлена сецессия даже вопреки федеральной конституции); в-пятых, особый вертикальный характер разделения власти; в-шестых, момент доминирования федеральной власти.[17]
Понятие «федерализация» часто применяется в научной литературе. Этот процесс может иметь различную направленность. Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия.[18]
Понятие «федерализм» имеет более сложный характер. Оно объединяет три основных элемента.
Первый элемент материальный – само государство с его территорией, населением, государственной властью.
Второй элемент – организационный. Федерализм – особый способ организации, он более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться в одном и том же государстве.
Третий элемент – релятивный. Это особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами и в отдельных случаях с несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти.[19]
И федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. Эти отношения всегда включают сотрудничество и подчинение. Существуют различные формы федерального принуждения. К ним относятся введение чрезвычайного положения, президентского правления, федеральная интервенция, приостановление собственного управления субъекта федерации и другие.
Таким образом, федеративное государство можно охарактеризовать как сложное политическое образование, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами.[20]
Разделение властей порождает коллизии, противоречия, различия. Постоянно происходит перераспределение полномочий, усиливается то роль субъектов, то роль федерации, идут процессы централизации и децентрализации.
Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество властно-управленческих структур.
Интересным, но спорным является утверждение И. В. Левакина, автора монографии «Российская Федерация: проблемы государственного единства»,[21] о том, что Россия – единое федеративное государство с элементами «регионализма». Примечательно, что И. В. Левакин видит основной подход к исследованию проблемы регионального единства России в соотнесении ее с позицией «общее – особенное». Он считает, что Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, т. е., федерация – единое целое.[22]
Еще один термин, часто применяемый исследователями федерализма. Это рамочное государство как носитель определенного компромисса: во-первых, между отдельными субъектами; во-вторых, между отдельно взятым субъектом и федеральным центром; в-третьих, между федеральным центром и отдельными группами субъектов. Рамочное государство обеспечивает баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка.[23]