Сергей Чернов – Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами (страница 5)
Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации должна давать исчерпывающий перечень принципов федеративного устройства. Оно основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В то же время это не полный перечень принципов. К таковым можно отнести государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ст. 71–73).
Некоторые исследователи считают, что логично было бы ввести принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма. По их мнению, унитаризм не является абсолютной противоположностью федерализму, а два эти начала обеспечивают гармоническую целостность федеративного государства и ослабление унитарного начала создает угрозу дезинтеграции государства. Отсутствие этого принципа представляет собой идеологическую основу для сепаратистских тенденций в государстве.[38]
Таким образом, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов РФ; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов в РФ.
Одной из важнейших составляющих конституционных основ федерализма является определяемая в Конституции государственная система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. И здесь необходимо конституционно-правовое оформление.
Уровень развития федерализма определяется тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями.
Очень важно кто выступает субъектами федеративных отношений, что является объектами разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции.[39]
Еще одна важнейшая проблема: как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. Таким образом, особенность федеративного государства проявляется в составе субъектов государственной власти, круге предметов ведения субъектов федеративных отношений, способах их разграничения.
Как отмечает И. А. Умнова, природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как отделяются и структуируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяются между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной нам конституционном уровне государственной власти.[40]
Особое значение имеют способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов.
Федеративные отношения, между которыми государственная власть делится по вертикали можно разделить на два уровня: первый – отношения государственной власти, которые формируются непосредственно между РФ и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти; второй – отношения между непосредственными носителями государственной власти РФ и ее субъектами. Такими носителями могут выступать как народ, так и органы государственной власти. При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях выделяется регулирование отношения между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104, 125, 134, 136 Конституции РФ.
По вопросу разделения предметов ведения в федеративных отношениях выделяются три ключевых задачи.
Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых или с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).
Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования.
Одна из наиболее сложных проблем государства – оптимизация территориальной структуры власти. Все многообразие выработанных человечеством форм территориальной организации может быть сведено к двум базовым вариантам: централизованного и децентрализованного управления.
Проблема распределения полномочий в федеративных государствах заключается в отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантированную конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения выполнения всего комплекса государственных функций.[41]
Федеративные государства могут быть централизованы в большей или меньшей степени, в зависимости от распределения властных полномочий и ресурсов между федерацией и ее составляющими.
Какой же вариант характерен для российского федерализма?
Выбор между ними, как показывает история, обусловлен размерами территории и степенью гомогенности объединяемого ею населения.[42]
В последние десятилетия XX века децентрализация территориальной организации власти отмечалась практически во всех западных странах. В западной политологии и конституционном праве федерализм признается наиболее либеральной и перспективной формой политической организации.
В правовой доктрине федерацией называется союз государств, основанный на договоре. Отличительные признаки федерации:
1) территория федерации состоит из территории ее субъектов;
2) субъекты федерации обычно обладают учредительной властью, т. е. могут иметь свою конституцию;
3) компетенция разграничивается союзной конституцией;
4) каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;
5) в большинстве федераций единое гражданство.
Без сомнения, отличительными чертами нашего государственного устройства является федерализм с учетом огромных размеров страны, количеством субъектов (89), а также того обстоятельства, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого государств.
Можно вычленить три общих проблемы, которые позволяют выявить в мировой практике случаи, представляющие наибольший интерес в плане определения места российского федерализма, и дать ориентиры для современных дискуссий о распределении полномочий в Российской Федерации: 1) распределение законодательных полномочий; 2) организация функций исполнительной власти; 3) статус и роль органов местного самоуправления.
Федерализм в России уникален. Его трудно ограничить национально-государственным устройством, характерномым для советского периода, и территориальным, которое свойственно большинству стран. Существующий ныне асимметризм, подтвержденный Конституцией РФ, отразил сложный состав государства и прошлое страны.
Почти три четверти субъектов Российской Федерации не обладают статусом государства в составе Российской Федерации, 32 субъекта образованы по этническому признаку. Россия, провозгласив федеративное устройство, сохранила конструкции, которые присущи унитарному государству.
Из опыта создания федераций можно сделать вывод, что при формировании федерации субъекты, объединяясь, обычно создавали центр и передавали ему часть своих полномочий. В России, согласно Конституции, полномочия передаются от центра субъектам, причем их самостоятельность увеличивается неравномерно.
Рассматривая международный опыт государственного устройства, можно обратить внимание на признанную в мире территориальную автономию. Она сложилась в двух видах.