Оксана Захарова – Церемониалы Российской империи. XVIII – начало XX века (страница 14)

Из-за неопределенности прав и обязанностей наместника, изложенных в указе 1775 г., надзор, задуманный императрицей, превратился в «личное» управление делами административного региона.

В 1781 г. императрица отступает от изначального плана отождествления губерний с наместничеством. Все созданные губернии, кроме Новороссийской, Малороссийской и Остзейских, соединялись по две и поручались надзору одного из наместников. Новороссийское наместничество первоначально занимало огромную территорию, в него входили Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская губернии. Во главе наместничества был поставлен Г.А. Потемкин (1739–1791)[162].

Пост генерал-губернатора в различных регионах империи занимали видные государственные деятели: П.А. Румянцев (1725–1796), А.П. Мельгунов (1722–1788), Я.М. Сиверс (1731–1808). Можно предположить, что при данных исторических обстоятельствах чрезвычайная власть, доверенная этим лицам, была полезна для государства.

Внутреннее управление вверенных наместникам территорий лежало на них. При этом указ «Учреждения для управления губерний» обозначал их деятельность лишь в целом, не указывая конкретных обязанностей. Таким образом, между губернскими учреждениями и центральной властью появилась посредническая инстанция в лице наместника.

Между тем в августе 1783 г. издается указ генерал-губернаторам, обязывающий последних дважды в месяц (1-го и 15-го числа) доставлять императору краткие донесения о «благополучном состоянии губерний, о их спокойствии и безопасности, уведомляя при этом о всех чрезвычайных, важных и «примечания достойных» происшествиях и получая такие же известия от городничих и нижних земских судов, для составления из оных требуемого ныне нами донесения»[163].

Следовательно, функции надзора подтверждались, но, с другой стороны, переписка наместников как раз говорит о наделении их обязанностями управляющих во вверенных им регионах. Между собой наместники общались как «полусуверенные государи»[164], то есть наместник превратился в управляющего внутренними и внешними делами подчинявшихся ему губерний.

Во время второй губернской реформы указом Павла I от 12 декабря 1796 г. «О новом разделении государства на губернии» наместничества (генерал-губернаторства) как повсеместные территориальные единицы были упразднены, но сохранены в столичных губерниях и на окраинах (в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии), где трудности связи с центром требовали расширения прав местной администрации[165]. Для этого генерал-губернаторы были снабжены исполнительными органами – канцеляриями генерал-губернатора: вначале, указом от 15 марта 1798 г., при петербургском, затем 25 июля 1798 г. при киевском и малороссийском генерал-губернаторах[166], а с начала XIX в. – повсеместно. В 1826 г. штаты и полномочия канцелярий генерал-губернаторов были существенно расширены[167].

После учреждения министерств в 1802 г. возникла проблема взаимоотношений и разделения власти министерств и генерал-губернаторов: первые управляли по признаку разделения ведомств, вторые – по территориальному началу. Генерал-губернаторы не могли ограничиваться лишь надзором, как было задумано изначально, для местных властей они являлись представителями главной политической и административной власти в регионе, в то время как учрежденные министерства должны были сосредоточить всю высшую отраслевую власть.

В начале царствования Александра Павловича эти противоречия были не столь заметны, как в последующие годы. Само учреждение министерств воспринималось как продолжение политики Екатерины Великой. В 1812 г. значение поста генерал-губернатора заметно возрастает, во время ведения военных действий на территории России на нем лежала ответственность за политическое и экономическое состояние подведомственной ему территории.

Военные губернаторы предпочитали обращаться для разрешения различных проблем прямо к императору, пользуясь его особым доверием. Получив указания, они начинали действовать и лишь затем ставили в известность о проводимых ими мерах министерства, которые видели в этом прямое нарушение порядка подчинения и ведения дел. «Чем энергичнее был военный губернатор, чем большим доверием у Государя он пользовался, тем чаще были столкновения, и замечательно, что в царствование Александра I столкновения эти чаще всего происходили между министром финансов и начальником областей»[168].

Как и в правление Екатерины Алексеевны, при Александре Павловиче генерал-губернаторами были лица, пользовавшиеся его полным доверием, например: граф М.А. Милорадович в Петербурге; граф Ф.В. Ростопчин в Москве; герцог А.Э. Ришелье, генерал А.Ф. Ланжерон и граф М.С. Воронцов в Одессе; А.П. Ермолов на Кавказе. Западные губернии в конце царствования находились в ведении цесаревича Константина Павловича.

Видные представители петербургской бюрократии М.М. Сперанский, Н.Д. Гурьев, Е.Ф. Канкрин были в целом против разделения России на генерал-губернаторства. Большинство министров являлись врагами такого управления страной, нарушавшего их права и дававшего возможность вмешиваться в их дела генерал-губернаторам. Централизация управления при этом бесспорно страдала, но централизация управления и не была идеалом императора Александра I, во вторую половину своего царствования слишком хорошо понимавшего, что различные части империи стоят на совершенно разных ступенях развития культуры и имеют много исторических особенностей[169].

Деятельность генерал-губернаторов способствовала некоторой децентрализации управления: присутствие их в провинции ослабляло власть центральных учреждений, как бы приближая население к источнику верховной власти; их власть могла быть своеобразной корректировкой власти министерской, слишком отдаленной: «министр был представитель интересов дела, генерал-губернатор – интересов края»[170].

В целом права и обязанности генерал-губернатора первой четверти XIX столетия можно определить следующим образом:

– генерал-губернатор – высший блюститель законности в своем регионе, контролировавший действия всех подведомственных ему лиц для предупреждения (а если возможно, для прекращения) нарушения законов;

– генерал-губернатор наблюдал за правильным рассмотрением дел в местных судебных инстанциях; его мнение учитывалось при составлении законов и принятии временных мер;

– генерал-губернатор имел право обращаться непосредственно к императору по вверенным ему делам;

– никакие представления гражданских губернаторов, кроме срочных ведомостей, не поступали к министрам, минуя генерал-губернаторов;

– генерал-губернатор должен был получать копии всех приказов министров для гражданских губернаторов, чтобы контролировать исполнение.

Присутствие генерал-губернатора являлось своеобразным гарантом судебно-правовой дисциплины в отдельных местностях. Анализируя документы канцелярии Киевского, Подольского и Волынского генерал-губернатора[171] и рапорты Черниговского, Полтавского и Харьковского генерал-губернатора[172], мы видим, что практически каждое дело, интересы какой бы социальной группы оно ни затрагивало, направлялось генерал-губернатору.

Генерал-губернатор в одном лице представлял интересы всех министерств, он решал различные проблемы или просил высочайшего разрешения для связи с соответствующими инстанциями. В особых случаях генерал-губернатор отдавал самостоятельные приказы под свою ответственность, наконец, подобно министру, генерал-губернатор подавал на высочайшее рассмотрение и сообщал центральным властям подробные сведения о состоянии губернии и свои предложения по различным вопросам. При этом круг интересов, рассматриваемых генерал-губернатором, весьма обширен, в его ведении находились проблемы полицейских и судебных учреждений, вопросы экономики и административного управления.

Политический характер власти генерал-губернаторов заключался в следующем: через генерал-губернаторов правительство проводило законы и распоряжения; генерал-губернаторы направляли деятельность местной администрации согласно распоряжениям высших властей; в свою очередь, правительство узнавало от генерал-губернаторов о потребностях края[173].

Практически до середины XIX столетия, несмотря на выход отдельных указов, генерал-губернаторы (наместники) руководствовались в своих действиях практической необходимостью, примерами деятельности генерал-губернаторов (наместников) других регионов и так называемыми наставлениями правительства.

Между собой наместники общались как «полусуверенные государи». Наместник, по сути, являлся главным управителем внутренних и внешних подчинявшихся ему губерний.

Результаты функционирования данного института государственной власти во многом зависели от субъективного фактора, то есть от личности наместника (генерал-губернатора), его социального положения, воспитания, образования, черт характера. Начиная с Екатерины Великой этот пост занимали в большинстве своем выдающиеся государственные деятели России: Потемкин, Суворов, Румянцев, Мельгунов, Куракин, Репнин, Сперанский, Кауфман, Воронцов, Бибиков, Безак и другие.

Можно не сомневаться, что на определенных исторических этапах жизни Российской империи введение поста генерал-губернатора и предоставление ему особых полномочий было необходимым условием успешного развития конкретных регионов империи[174].