Николай Голованов – Учебник. Правовое регулирование недвижимости (страница 4)
Как представляется, к недвижимостям в России должны относится только земельные участки и объекты, возведенные на них (здания, сооружения и другие строения), при условии их прочной связи с землёй, невозможности перемещения без несоразмерного ущерба хозяйственному и иному назначению, описанию в кадастровом учете.
Принадлежностями земельных участков и возведенных на них недвижимостей целесообразно считать:
– в отношении земельных участков: линейные объекты (линии связи, линии электропередач; автомобильные и железные дороги; нефтепроводы, газопроводы и т.п.);
– в отношении возведенных на земельных участках недвижимостей: части этих недвижимостей, жилые и нежилые помещения различного назначения, общее имущество многоквартирного дома, места для размещения транспорта,
Для получения статуса принадлежности земельного участка в наличии должно быть разрешение уполномоченного государственного органа на возведение соответствующего объекта и описание его в кадастре применительно к тому земельному участку, на котором располагается сам объект, его части, помещения, другое имущество, машино-места.
Упоминание в законе о возможности отнесения к недвижимым вещам иных объектов, помимо тех, которые отвечают критериям недвижимости, необходимо устранить. В частности, не должны относиться к недвижимости предприятия, поскольку они включают в свое содержание имущественные права, хотя и требующие соответствующей регистрации. Входящие в состав предприятия недвижимые вещи будут принадлежностями соответствующего земельного участка.
Изложенное видение решения проблемы недвижимости позволит более четко отграничить недвижимые вещи в силу их естественных свойств от всех других вещей и гражданско-правовых объектов, не обладающих указанными свойствами, и перевести последние в разряд принадлежностей недвижимых вещей, перечисление которых при необходимости будет вполне уместным.
Правовое регулирование самовольной постройки в России имеет достаточно длительную историю. Отдельные нормы о самовольной постройке, предусматривавшие возникновение права собственности на нее при определенных условиях, содержались уже в Судебнике 1589 года, Соборном уложении 1649 года и Межевой инструкции 1766 года. Такими условиями вплоть до принятия Свода законов Российской империи (1832 г.) являлись: для владельца земельного участка – выплата застройщику стоимости самовольно возведенного строения; для застройщика – выплата владельцу земли компенсации за использование его участка под самовольное строительство21. Столь длительное сохранение довольно простых, но предельно понятных норм о самовольной постройке можно объяснять неразвитостью межевания и, соответственно наличием многочисленных споров о принадлежности земли22, слабым вовлечением ее в гражданский оборот, отсутствием массового строительства объектов недвижимости.
С принятием Свода законов, и в частности тома 10, посвященного вопросам гражданско-правового регулирования отношений, в том числе связанных с землей, а в последствии и специального Закона «О праве застройки» (1912 г.), правовая основа самовольного строительства в России была в основном сформирована. Она базировалась на нормах римского права, устанавливавших, что все строения, находящиеся на земельном участке, являются его принадлежностями как главной вещи (ст. 424, 425 тома 10 Свода законов)23. Отсюда следовало, что право собственности на самовольно построенное сооружение изначально принадлежит собственнику земельного участка, на котором оно расположено. Возведение постройки третьим лицом на основе договора о владении и пользовании участком для возведения на нем соответствующего строения не порождало у застройщика права собственности на него. Он вправе был требовать лишь возмещения понесенных при строительстве расходов (ст. 574, 609, 610). При желании приобрести постройку в собственность необходимо было решать вопрос о купле-продаже занимаемой ею части земельного участка.
В Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. не было положений, регулирующих этот вопрос. Строительство должно было осуществляться только после получения специального разрешения от уполномоченных государственных органов. Предполагалось, что этих мер достаточно для предотвращения появления “самостроя” в стране. В результате, иски о подтверждении права собственности на самовольные постройки не рассматривались.
Практика, однако, разительно отличалась от требований действовавшего законодательства и правоприменения. Самовольно возводимые строения возникали с завидным постоянством. Это требовало выработки условий их введения в гражданский оборот. Решение проблемы на подзаконном уровне сопровождалось неоднозначными подходами к легализации самовольных построек в сходных ситуациях. Требовалось вмешательство законодателя, и оно последовало. В 1964 году был принят новый Гражданский кодекс РСФСР (ГК). В ст. 109 ГК закреплялось понятие самовольной постройки, под которой стал пониматься жилой дом (дача), часть дома (дачи), построенные гражданином без надлежащего разрешения или без утвержденного проекта, либо с «существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением строительных норм и правил». Критерии «существенного» и «грубого» в законе не раскрывались, что открывало простор для усмотрения местных органов власти, которым поручалось решать вопросы привлечения правонарушителей к ответственности и судьбы самовольных построек. Правовым последствием возведения таковых был их снос за счет виновного лица или безвозмездное изъятие и зачисление в государственный жилищный фонд. Для применения этих административных санкций достаточно было наличие любого из приведенных оснований.
Что касается самовольного возведения нежилых строений (гаражей, сараев, бань и т.п.), то об этом в ГК РСФСР 1964 года ничего не говорилось. Снос таких строений предусматривался Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1.12.1977 года «Об ответственности за самовольное возведение гражданами хозяйственных и бытовых строений и сооружений»24.
В приведенном подходе не удалось осуществить кардинальные изменения в ситуации с самовольным строительством, поскольку юридические лица, такие как государственные предприятия и учреждения, кооперативные организации и их объединения, а также другие общественные организации (ст. 24 ГК), не рассматривались как субъекты такого строительства и поэтому они позволяли себе практиковать самовольное строительство, руководствуясь своими интересами.
В постсоветский период в институте самовольной постройки появились значимые изменения. В первой редакции Гражданского кодекса РФ 1994 года (ГК РФ) к самовольной постройке стали относиться здания, сооружения и другие строения без указания на гражданина, который их возвел. Соответственно, любое физическое или юридическое лицо, включая публично-правовые образования, могло нарушить закон и стать правонарушителем в контексте самовольного строительства.
В законодательстве были внесены уточнения относительно признаков самовольной постройки, включая те, которые касаются ее возведения на земельном участке, «не предоставленном в установленном порядке» для этих целей; на земельном участке, не допускающем «строительство данного объекта», без получения «необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил» (п. 1 ст. 222 ГК РФ).
Снос самовольной постройки допускался на основании решения суда, а если она располагалась на «межселенной территории», то – по решению органа местного самоуправления. В дальнейшем в Гражданский кодекс РФ неоднократно вносились изменения, приводящие нормы о самовольной постройке в соответствие с потребностями развивающегося гражданского оборота и взглядами ученых и практиков на то, как соответствующее правовое регулирование должно осуществляться.
В 2006 году в законодательство Российской Федерации была внесена поправка, позволяющая признавать право собственности на самовольно возведенное сооружение в судебном порядке, если строительство было осуществлено без соответствующих разрешений на земельном участке, принадлежащем данному лицу и предназначенном для этих целей, и не было совершено других нарушений со стороны этого лица25.
В 2015 году из определения самовольной постройки исчезла норма о необходимости получения «необходимых согласований»; стала допускаться возможность обращения в суд с иском о признании права собственности на самовольно возведенное строение при одновременном наличии определенных условий, и в частности: если лицо, которое возвело постройку, имело на земельный участок права, допускающие такое возведение; если на день обращения в суд постройка соответствовала установленным требованиям; если постройка не нарушала права и законные интересы других лиц и не несла угрозу жизни и здоровью граждан. Органы местного самоуправления дополнительно получили право принимать решение о сносе самовольной постройки, если она была «возведена на земельном участке, расположенном в зоне с особыми условиями использования» (ст. 222 ГК)26.
В 2018 году в определение самовольной постройки возвратилась норма о необходимости соответствующих согласований для ее возведения (абз. 1 п. 1 ст. 222 ГК РФ). Оценочный критерий «существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил»27, который неоднозначно толковался судебной практикой, был заменен на формальный критерий: «нарушение» указанных норм и правил.