Михаил Захаров – Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве (страница 14)

В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ (напомним – это базовый закон) страховой взнос определяется коротко и верно как «обязательный платеж на обязательное социальное страхование». А вот в Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» сначала были даны явно неверные определения страховых взносов. Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование – это «индивидуально возмездные обязательные платежи. персональным назначением которых является обеспечение прав гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете»^[69]. Смысл предельно ясен – сколько уплачено и отражено на индивидуальном лицевом счете, столько тебе и заплатят в виде пенсии, будут исчерпаны учтенные средства – прекратят выплату пенсии. Все это явный абсурд, полное игнорирование идеи обязательного социального страхования – всеобщей солидарности, перераспределения средств между поколениями, долго живущими, и теми гражданами, жизнь которых сравнительно коротка. Потребовалось почти 8 лет (!) для исправления данного абсурда, содержащегося в этом федеральном законе. Подчеркнутые слова исключены лишь со дня опубликования внесенных изменений в него Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 219-ФЗ^[70].

Можно, конечно, исключить из законов нормы, которые объявляют средства обязательного социального страхования федеральной государственной собственностью. Но главное не это. Надо определить, кто же является хозяином этой собственности. Согласно Конституции Российской Федерации в стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Представляется, что средства обязательного социального страхования являются одной из форм этой иной собственности, а именно коллективной собственностью тех граждан, за счет которых она образуется, т. е. застрахованных. Но не просто коллективной, а социализированной, общей собственностью, в которой нет личных частей и которая используется для нужд всей когорты застрахованных, а в соответствующих случаях и семей застрахованных. Это означает, что владеть, пользоваться и распоряжаться такой собственностью могут совместно застрахованные и работодатели. При этом арбитром в разрешении разногласий между ними (они есть и всегда будут) является государство, обладающее властными полномочиями.

Ныне в нашей стране все иначе: являясь собственником средств обязательного социального страхования, т. е. средств внебюджетных централизованных фондов – ПФР и ФСС РФ, Правительство управляет ими так же, как и средствами бюджета: оно формирует проекты бюджетов указанных фондов, вносит их на рассмотрение парламента и т. д.

Все страховые законы разрабатываются практически в аппаратах соответствующих министерств и ведомств, вносятся на рассмотрение Государственной думы Федерального собрания РФ, как правило, Правительством РФ и принимаются практически в автоматическом, скоростном режиме^[71]. Такова реальность.

В подтверждение сказанного приведем совсем «свежие» примеры, касающиеся пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, а также по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет и формирования средств для их выплаты. Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ определено, что с 1 января 2011 г. применяется тариф страховых взносов в ФСС РФ в размере 2,9 % по отношению к фонду оплаты труда. Полагали, что этот тариф достаточен для обеспечения выплаты пособий, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (он введен в действие с 1 января 2007 г.). На 2010 г. тариф страховых взносов также составлял 2,9 %. При составлении проекта бюджета ФСС РФ на 2011 г. и на два последующих года выяснилось, что страховой тариф в размере 2,9 % мал для обеспечения выплаты пособий, его сохранение приведет к нехватке средств и дефицит фонда в 2011 г. составит более 70 млрд руб., а в 2013 г. достигнет 95 млрд руб. Возникшую проблему дефицита решили просто: Минздравсоцразвития РФ подготовило проект федерального закона о внесении изменений в Закон от 29 декабря 2009 г. № 255-ФЗ, который предусматривает дальнейшее ограничение прав застрахованных, позволяющий подогнать расходы под тариф 2,9 % и тем самым избежать дефицита бюджета. При этом в проекте указывается, что он подготовлен в целях «оптимизации» и сбалансирования бюджета ФСС РФ. Что же конкретно предлагалось? Во-первых, сократить еще на один день выплату пособия по временной нетрудоспособности вследствие заболевания или травмы (не на производстве), т. е. выплачивать пособие за первые три дня (вместо двух) за счет работодателя (экономия средств социального страхования примерно на 8–9 %); во-вторых, повысить планку страхового стажа, при котором пособие выдается в размере 100 % заработка, с 8 лет до 15 лет и в размере 80 % – с 5 до 8 лет. Это значит, что размеры пособий сократятся у всех граждан, стаж которых от 8 до 15 лет и от 5 до 8 лет, а их миллионы. В-третьих, исчислять размеры всех пособий, в том числе даже по беременности и родам, из того заработка, который застрахованный имел за два предыдущих календарных года, а не из заработка за последние 12 месяцев работы. Этот заработок ниже обычно на 20–25 %, а иногда и более.

На правительственном уровне осуществление перечисленных мероприятий объяснялось также необходимостью предотвратить якобы массовую незаконную выдачу и покупку фиктивных листков нетрудоспособности, злоупотребления врачебного персонала, коррупцию и т. д. Злоупотреблений в данной сфере, видимо, много, так же как в получении документов об образовании, водительских прав, прохождении техосмотра, справок об инвалидности и т. д. Объявления об этом – на каждом шагу, под ногами на асфальте^[72], в автобусах, поездах метрополитена и т. д. Но разве можно бороться со злоупотреблениями путем ограничения прав граждан? Для этого есть совсем иные способы, которые почему-то не используются. При презентации законопроекта Ю. В. Воронин, заместитель министра пояснил журналистам, что дотация бюджета ФСС РФ из федерального бюджета противоречит якобы страховым принципам, А. Жуков, зампредседателя Правительства РФ, пытался оправдать необходимость ограничения прав граждан кризисом^[73]. Представители сторон не согласились с предложенными методами сокращения дефицита и отметили, что есть немало других способов. В итоге отпало лишь предложение повысить страховой стаж с 8 до 15 и с 5 до 8 лет. Остальное принято, расходы на выплату пособий сократятся примерно на 100 млрд руб. в расчете на 2011 г.

На этом, однако, все не закончилось. На защиту своих прав выступили беременные женщины в Санкт-Петербурге. Результат – дано поручение срочно подготовить проект закона, допускающий исчисление пособий по беременности и родам в 2011 г. из среднемесячного заработка за 12 календарных месяцев работы. Разрешили так исчислять эти пособия лишь в 2011–2012 гг., но на все последующие годы сохранили исчисление всех пособий, включая и пособие по беременности и родам, из заработка за два года. Наступит следующий год, 2013-й. Если вновь возникнут протесты, что вполне вероятно, то сохранят, видимо, исчисление пособия по беременности и родам из заработка за 12 последних месяцев работы еще на два года, не возникнут – будут действовать общие правила исчисления данного пособия и его уровень резко сократится, так же как уже сократился уровень других пособий. Изменение правил исчисления пособий – явная ошибка, она привела к ограничению прав застрахованных. Но в России признание ошибок не в моде и за них практически никто не несет какой-либо ответственности^[74].

А как надлежало решать вопрос о сбалансированности доходов и расходов страховых фондов по закону, если в финансовой системе не хватает средств для обеспечения выплат на очередной финансовый год? Напомним, устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования обеспечивается на основе эквивалентности страхового обеспечения средствами обязательного социального страхования, установлена государственная гарантия соблюдения прав застрахованных и исполнения обязательств перед ними независимо от финансового положения страховщиков, а также государственное регулирование системы обязательного социального страхования (ст. 4 Закона от 16 июля 1999 г. № 165). Все эти положения относятся к основным принципам осуществления обязательного социального страхования. В том же законе сделан вывод: «В случае нехватки… денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных выплат… Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год… предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами страховые выплаты…» (сокращенная цитата из ст. 24 «Государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования»).