Михаил Захаров – Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве (страница 13)

Массив правовых актов, в которых содержатся нормы, регулирующие социальную защиту, государственное социальное обеспечение и обязательное социальное страхование, велик. Преимущественно такие акты имеют уровень законов, поскольку касаются всех граждан и затрагивают их важнейшие интересы. Их правовые предписания регулируют три группы общественных отношений: кому, при каких условиях и в каком размере предоставляется обеспечение при наступлении соответствующих событий в жизни человека; как формируются и выделяются средства, необходимые для предоставления обеспечения; как управляется государственная система обеспечения. Эти правовые нормы имеют разную отраслевую принадлежность^[60]: первые относятся к праву социального обеспечения, вторые – к финансовому праву, третьи – к административному праву. В совокупности они представляют, как отмечалось, комплексное, т. е. межотраслевое правовое образование.

И. Я. Киселев, характеризуя международные стандарты труда, отмечал, что они «представляют собой концентрированное выражение опыта многих стран, плод тщательного отбора наиболее ценных и универсально значимых норм и положений национальных систем трудового права, создание оригинальных синтетических правил с участием юристов, представляющих существующие системы правового регулирования труда, итог столкновений различных мнений и подходов, разнородных политических сил и интересов, идеологических концепций, нахождения компромиссных юридических формул, трансформируемых в международные нормы»^[61]. Хотя данное положение касается трудового права, оно применимо ко всем трем рассмотренным выше системам. Использование международных стандартов и норм, опыта других развитых стран, достигших впечатляющих результатов, является необходимой предпосылкой к выстраиванию в нашей стране зрелой системы обязательного социального страхования как наиболее значимой части социальной защиты.

3. Финансовая система обязательного социального страхования

Доходы и расходы страховых фондов: собственные доходы, дополнительные доходы, дотации

Расходы фондов: целевые и другие

Для того чтобы производить обеспечение за счет средств обязательного социального страхования необходимо прежде всего определить правила образования соответствующих страховых фондов и сформировать их по этим правилам. Какие установлены правила в России и чем они отличаются от правил, действующих в других развитых странах, что следует предпринять, если российские правила препятствуют созданию в стране подлинной системы обязательного социального страхования, отвечающей интересам занятого населения. Вот основное содержание данного раздела.

Образование российских фондов обязательного социального страхования регулируется четырьмя Федеральными законами: «Об основах обязательного социального страхования от 16 июля 1999 г., «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г., «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 г. и «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» от 29 декабря 2006 г. В дальнейшем эти федеральные законы именуются сокращенно^[62]. Они изданы в разное время. Самый «старый» закон – закон от 24 декабря 1998 г., однако он вступил в силу значительно позднее – после утверждения тарифа страховых взносов, необходимых для формирования средств на осуществление данного вида обязательного социального страхования. Тарифы были утверждены впервые лишь в феврале 2001 г.

Базовым, основным законом^[63] является Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ, он вступил в силу со дня его официального опубликования. Как это ни странно, но он явно подстраивался в дальнейшем под те изменения и дополнения, которые устанавливались другими законами. Это свидетельствует о том, что при его подготовке разработчики не имели достаточно четкого представления о сущности обязательного социального страхования^[64].

В законе указывается (ст. 1), что отношения в системе обязательного социального страхования регулируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Обязательное социальное страхование – это «часть государственной социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам»^[65]. Страхование лишь работающих граждан – это не специфика. Главное в том, что тот, кто не работает, не подлежит социальному страхованию. Кроме того, работающие граждане страхуются не от возможного изменения социального положения, а от наступления соответствующих страховых рисков (все они далее, кстати, перечислены). К тому же обязательное социальное страхование признается сразу частью государственной системы социальной защиты, хотя оно является прежде всего частью системы социального обеспечения. Но основное все же в том, что в содержании данного закона не отражаются некоторые важнейшие общепризнанные принципы обязательного социального страхования.

Базовый закон объявил средства обязательного социального страхования федеральной государственной собственностью (п. 3 ст. 13). Между тем суть обеспечения застрахованных, в отличие от обеспечения всех других граждан, как раз и заключается в том, что они обеспечиваются за счет своих средств, а не государственных, т. е. за счет той части их трудового дохода, которая недодается им в период трудовой деятельности и, следовательно, принадлежит им. Налицо, на наш взгляд, присвоение государством того, что ему не принадлежит и принадлежать не может. Такое решение породило массу более частных проблем^[66], резко отгородило российскую страховую систему от таких систем, функционирующих в других развитых странах. Ранее уже отмечалось, что ни в одной стране средства обязательного социального страхования не объявлялись государственной собственностью.

Вопрос о собственности на средства Пенсионного фонда России рассматривался впервые при образовании этого фонда и утверждении Временного положения о Пенсионном фонде РСФСР (оно утверждено 30 января 1991 г.). В Положении о Пенсионном фонде (оно заменило Временное положение), утвержденном постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г., предусмотрено, что «ПФР^[67] и его денежные средства находятся в государственной собственности…». Скажем откровенно, эта норма появилась спонтанно и не вполне осознанно, просто как ответ на возникший вопрос. В СССР страховые взносы являлись одним из источников доходов союзного бюджета, т. е. обычным налоговым платежом с довольно размытым целевым назначением (на все виды страхования – единый страховой взнос). Вот и решили сохранить все, как сложилось в СССР. К тому же никто и не пытался обосновать иное решение. Далее все пошло как бы в автоматическом режиме. В Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165 установлено, что «средства обязательного социального страхования являются федеральной собственностью» (п. 3 ст. 13), в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ вопрос о собственности обойден, но в Положении о Фонде социального страхования Российской Федерации, которое утверждено Правительством РФ, указано, что средства Фонда являются федеральной государственной собственностью» (п. 2). То, что средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний являются федеральной собственностью, указано и в Законе от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ (ст. 20, п. 2).

Специалисты страховые взносы часто называют собственными средствами страховых фондов, в противовес другим средствам, которые выделяет им государство. В принципе это верно, но не согласуется с законами – согласно им все средства, в том числе в виде страховых взносов и даже той их части, которые предназначены для пенсионных накоплений, принадлежат государству.

При осуществлении политики в сфере обязательного социального страхования те, кто ее определял, довольно долгое время не осознавали разницу между налогами и страховыми платежами. В соответствии с законодательством под налогами всегда понимался обязательный (принудительный), индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им обычно на праве собственности денежных средств. Цель отчуждения – финансовое обеспечение деятельности государства, его структур (см. ст. 8 НК РФ)^[68]. Что касается взносов, предназначенных для осуществления обязательного социального страхования, то до 1 января 2001 г., они не отождествлялись с налоговыми платежами, ими признавался возмездный обязательный платеж, который уплачивался в страховой фонд и предназначался для строго определенной цели – выплаты соответствующего страхового обеспечения. Данный платеж не имел в виду и отчуждения денежных средств, поскольку страховой взнос начислялся, но никому еще не принадлежал. С 2002 г., не поняв принципиальной разницы между налоговыми и страховыми платежами, их отождествили с налогами и ввели так называемый единый социальный налог (ЕСН), который включили в НК (гл. 24, ст. 234–245), придав ему официально смысл налога. Наряду с этим предусмотрели довольно запутанную и противоречивую систему переадресования средств данного налога в страховые фонды. Все функции, связанные с начислением и взиманием ЕСН (в прошлом страховых взносов), передали налоговым органам. С 1 января 2010 г. все вернули вспять. Единый социальный налог упразднили, страховые взносы вновь обрели свое название и сущность, страховые фонды вновь стали начислять и взимать страховые взносы. Естественно, возникает вопрос, надолго ли? Могут появиться ведь другие недостаточно компетентные министры, депутаты и все перерешить. Так уже случалось и неоднократно. Все эти эксперименты не так уж безобидны, они, как будет показано далее, подрывают финансовую основу обязательного социального страхования и сдерживают его развитие.