Кирилл Соловьев – Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества (страница 6)

И все же славянофильская доктрина была весьма влиятельной. Славянофильских взглядов придерживались министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев и правитель его канцелярии Д.И. Воейков[115]. Близок к славянофильскому идеалу был и А.Д. Пазухин, ближайший сотрудник министра внутренних дел графа Д.А. Толстого[116]. Славянофильским духом дышала известная записка министра внутренних дел И.Л. Горемыкина, составленная его товарищем князем А.Д. Оболенским. В.К. Плеве подумывал о созыве некоего аналога Земского собора. Наконец, славянофильская концепция власти стала теоретическим обоснованием проекта Указа 12 декабря 1904 г., подготовленного по инициативе министра внутренних дел князя П.Д. Святополк-Мирского[117]. Ею воспользовались, когда определялся статус так и не созванной «булыгинской думы». В период Первой русской революции проекты возвращения самодержавия к его славянофильским, земским корням готовили многие высокопоставленные бюрократы: например, член Государственного совета А.Н. Куломзин[118], чиновник особых поручений МВД П.Б. Мансуров[119]. В 1905 г. многие государственные деятели вступили в политические объединения, которые открыто призывали к политическим реформам в славянофильском духе: начальник земского отдела МВД В.И. Гурко, начальник канцелярии МВД Д.Н. Любимов, директор канцелярии МВД по делам дворянства Н.Л. Мордвинов, директор департамента личного состава МВД А.И. Буксгевден, бывший товарищ министра внутренних дел А.С. Стишинский и др.[120]

И все же среди высшей бюрократии многие категорически не принимали славянофильскую риторику. Видный государственный деятель и проницательный мыслитель П.А. Валуев ее часто критиковал: «Дикая допетровская стихия взяла верх. Разложение императорской России предвещает ее распадение. Замечательна слепота, с которой державные власти относятся к славянофильскому движению, а вероломство этих славяноманов мне внушает такое отвращение, что если они истинная Россия, то я перестаю быть русским»[121]. 29 января 1886 г. главноуправляющий по делам печати Е.М. Феоктистов записал в дневнике: «Славянофильство – доктрина достаточно смутная, а управлять государством на основании доктрин нельзя. Аксаков чуть не причинил великий вред, убедив в 1882 г. пустоголового графа Н.П. Игнатьева созвать Земский собор…»[122]

Среди чиновников было немало тех, кто отрицал сам факт наличия самодержавия. Среди них был и П.А. Валуев: «В обиходе административных дел государь самодержавен только по имени, что есть только вспышки, проблески самодержавия, что при усложнившимся механизме управления важнейшие государственные вопросы ускользают и должны по необходимости ускользать от непосредственного направления государя. Наше правление – министерская олигархия»[123].

Валуев в своей оценке не был одинок. В марте 1874 г. будущий государственный секретарь А.А. Половцов записал в дневнике: «Самодержавное правление самодержавно только то имени, ограниченность средств одного человека делают для него всемогущество невозможным; государь зависим от других, от лиц его окружающих, от господствующих мнений, от других правительств, от сложившихся в человечестве сил, то прямо, то косвенно высказывающих свое влияние»[124]. Прошло десять лет. В 1883 г., буквально в дни коронации Александра III, Половцов записал: «Самодержавие, о котором так много толкуют, есть только внешняя форма, усиленное выражение того внутреннего содержания, которое отсутствует. В тихое, нормальное время дела плетутся, но не дай Бог грозу, не знаешь, что произойдет»[125]. Впрочем, такой порядок вещей скорее устраивал Половцова. В мае 1885 г. он объяснял императрице Марии Федоровне: «Государь должен вмешиваться во второстепенные вопросы повседневной жизни? Я думаю, что верховной власти следует в этом вопросе подражать божественному проведению, которое, установив совершенный порядок, не может вмешиваться в жизнь отдельных существ, не подрывая своего престижа»[126].

О взглядах высокопоставленных сановников порой ходили разные слухи. В 1891 г. министр финансов И.А. Вышнеградский рассказывал издателю «Московских ведомостей» В.А. Грингмуту, что среди чиновников существовала партия конституционалистов и что во главе ее стоял сам министр императорского двора граф И.И. Воронцов-Дашков[127].

И все же «верующие в самодержавие» были: это прежде всего сами императоры. Впрочем, их понимание собственной власти явно расходилось со славянофильским. Хорошо известно, что Людовик XIV никогда не произносил часто приписываемые ему слова: «Государство – это я»[128]. Русские цари конца XIX – начала XX в. могли это сделать за него. Согласно запискам Н.А. Любимова, 20 апреля 1881 г. Александр III сказал Н.М. Баранову: «Конституция! Чтобы русский царь присягал каким-то скотам?»[129] Памятны слова Николая II о «бессмысленных мечтаниях», сказанные 17 января 1895 г. перед делегацией земств и городов. Сам император отнесся к этому выступлению с чрезвычайной серьезностью. На следующий день он говорил министру внутренних дел И.Н. Дурново: «Ночь накануне того дня, когда мне следовало отвечать на адрес, я провел почти без сна. Намерение мое было непоколебимо, но нервное возбуждение не давало мне покоя. Теперь же я спокоен и не сомневаюсь, что оказал услугу России»[130]. В 1902 г., объясняя барону В.Б. Фредериксу свое решение изъять имущества у дядя – великого князя Павла Александровича, Николай II прямо заявил: «По моему мнению, император может делать то, что пожелает»[131].

Славянофильское учение, сравнительно популярное и в обществе[132], и в чиновничьей среде, не описывало реальное самодержавие, а конструировало его идеальный образ, во многом противоположный политической практике. Принимая такое самодержавие, общественный деятель или же государственный служащий, в сущности, выступали критиками сложившегося порядка и становились чаще всего молчаливыми сторонниками широких (в том числе, политических) реформ. Иными словами, широко признанная в обществе версия самодержавия подразумевала демонтаж самодержавия как такового.

Закон

«Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», – так гласила 47-я статья Основных законов, как будто незыблемо установившая верховенство закона в государственной жизни страны[133]. Эта мысль проводилась и в иных нормативных актах империи. Так, в Учреждении Государственного совета от 15 апреля 1842 г. утверждалось: «В решениях Государственного совета по делам частным никакие уважения не должны иметь места, кроме закона: один он должен быть всегда существенным основанием всех суждений и заключений»[134]. Проблема была в том, что эта формула не отвечала на элементарный вопрос: что такое закон. Большинство правоведов полагало, что закон в России – это воля государя. У этой точки зрения был весьма авторитетный оппонент – известный юрист Н.М. Коркунов. Он доказывал, что для того чтобы проект стал законом, императорского решения недостаточно. Подлинный закон должен был пройти еще обсуждение в Государственном совете. Все правовые нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без высочайшей подписи». Ведь статья 54 требовала подписи государя только новых законов. Иными словами, отдельные поправки и дополнения к действовавшему законодательству вовсе не нуждались в автографе императора. Согласно наблюдениям Коркунова, практика вполне согласовывалась с этими нормами[135]. Эта точка зрения была достаточно популярной. С ней соглашались даже оппоненты Коркунова[136]. Например, А.Д. Градовский, который писал, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности»[137].

Эта дискуссия профессоров права носила отнюдь не академический характер. Во-первых, пытаясь определить критерии, отличавшие закон от указа, отечественные юристы решали немаловажный вопрос: какие нормы должны были войти в постоянно пополнявшийся Свод законов Российской империи. Неразрешенность этой проблемы приводила к тому, что российское право загромождалось бесконечными законодательными актами, посвященными, например, отдельным акционерным обществам[138]; отсутствовала ясная иерархия законодательных актов, а следовательно, четко очерченная процедура их принятия. Во-вторых, правоведы в иносказательной форме ставили вопрос о юридических пределах самодержавной власти. Если действительно закон в обязательном порядке должен был быть обсужден в Государственном совете, значит, император и его министры при всем желании не могли обойти это высшее законосовещательное учреждение и должны были считаться с позицией его членов.

Это ограничение имели в виду отнюдь не только ученые-юристы, но и государственные мужи, уверенные, что в России к концу XIX в. установился строгий порядок законотворчества, который никто не мог нарушать, в том числе и император[139]. Собственно этого и добивался М.М. Сперанский в начале XIX в.[140] К концу столетия многим видным сановникам хотелось бы верить, что Россия хотя бы приближалась к этому идеалу. В повседневной практике его приходилось отстаивать, обрекая себя на бесплодную борьбу. В ноябре 1883 г. видные члены Государственного совета Э.Т. Баранов, Н.Х. Бунге, Д.М. Сольский нападали на морского министра И.А. Шестакова за то, что тот добился увеличения сметы своего ведомства, получив одобрение царя, без обсуждения этого вопроса в Департаменте экономии Государственного совета[141]. В апреле 1885 г. в Департаменте законов Э.В. Фриш вышел с представлением, в котором ставился вопрос о порядке издания Свода и Полного собрания законов. Его смысл сводился к тому, что все возникавшие вопросы Фриш собирался решать в ходе докладов у императора, с чем члены Государственного совета никак не могли согласиться. Среди них был и К.П. Победоносцев, который настаивал, чтобы все, вызывавшее сомнения у кодификаторов, первоначально вносилось в Совет[142]. В действительности таких случаев было много, когда в Государственном совете выражали недовольство своеволием отдельных министров. О некоторых из них речь пойдет ниже.