Кирилл Соловьев – Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества (страница 8)
Тем не менее даже после кодификации российское законодательство «молчало» по многим вопросам. Казалось бы, первая и основная задача законодателя, действующего в рамках континентальной системы права, – дать ответы на все случаи жизни. Так понимали свою цель и представители российской бюрократии – регламентировать по возможности все сферы жизни империи. Например, в 1890 г. К.П. Победоносцев так определил направление преобразования земства: «Введение земских учреждений было положительным шагом в развитии нашей гражданской жизни. Главный недостаток нынешнего земского положения – неопределенность. Это и нужно устранить точным определением прав и обязанностей»[168].
И все же задача, поставленная обер-прокурором Синода, едва ли была в полной мере разрешима. Характерная черта законодательной системы Российской империи второй половины XIX – начала XX в. – драматическое расхождение между интенцией законодателя дать тотальную регламентацию и констатацией обычного правового порядка, не подлежащего формальному юридическому описанию. На это регулярно ссылались высокопоставленные чиновники. Сам Победоносцев сетовал на великое множество законов, целью которых было гарантировать различные свободы и права. В действительности они лишь опутывали человеческую деятельность «цепью» разнообразных запретов. В связи с этим обер-прокурор Синода цитировал Ф. Бэкона: «Сети спадут на них, говорит пророк, и нет сетей гибельнее, чем сети законов: когда число их умножилось и течение времени сделало их бесполезными – закон уже перестает быть светильником, освещающим путь наш, но становится сетью, в которой путаются наши ноги»[169]. Многие государственные мужи рубежа веков констатировали тот факт, что они уже окончательно запутались в существующих нормах и положениях как писанного, так и обычного права. В июне 1889 г. В.К. Плеве объяснял коллегам: «В настоящее время не существует демаркационной линии между карательной властью мирового посредника, волостного старшины и сельского старосты, с одной стороны, и властью волостного суда, с другой»[170]. Такое «молчавшее» законодательство оставляло большой простор местной администрации и существенно ограничивало фактические полномочия как будто бы всесильных центральных учреждений.
Таким образом, привычный для правовой литературы конца XIX столетия разговор о началах законности в русской государственной жизни с неизбежностью подталкивал его участников к мысли о необходимости рационализации управления и широкомасштабных реформ.
Реформы
Реформы – мероприятия государственной власти, направленные на совершенствования какой-либо сферы жизни общества. В этом понимании слова реформы происходят регулярно. Более того, можно предположить осуществление консервативных реформ, нацеленных на сохранение существующего порядка.
Тем не менее в российской традиции далеко не все преобразования принято считать реформами. Так, согласно устоявшимся представлениям мероприятия царствования Александра III – не реформы, а контрреформы. Иными словами, не всякая реформа – «реформа». Очевидно, речь идет не о масштабе содеянного. Издание немаловажного Земского положения 1890 г. к реформам как раз обычно не относят[171].
И хотя преобразования происходят повсеместно и почти ежедневно, для российского общественного сознания эпохи реформ случаются нечасто. Это моменты «взрыва», меняющие повседневность во имя реализации проекта, альтернативного существующему. «Революционер на троне» – лучший реформатор. Идеальная реформа сродни революции и, может быть, даже аналогична по последствиям. Не случайно Б.Н. Чичерин, призывавший к осторожности и умеренности в проведении преобразований, был сторонником поэтапного (а, следовательно, неспешного) реформирования страны: «Когда под влиянием времени известное преобразование, глубоко охватившее жизнь, окрепло и установилось, когда общество применилось к новому порядку, тогда безопасно приступать к дальнейшим реформам. Но разом изменять все, затрагивать все страсти, все интересы – значит возбуждать брожение, с которым не всегда легко справиться»[172]. Иными словами, даже сторонник «охранительного либерализма» Чичерин видел в реформе коренной слом существующего положения вещей[173].
В силу этой причины русское общество XIX столетия жаждало не реформ, а Реформу[174], под которой в первую очередь подразумевалось учреждение конституционного строя[175] (или, по крайней мере, радикальная трансформация политического режима). Вопрос можно поставить шире: общество, желая реформ, мыслило большими социально-политическими проектами и навязывало их правительству. Чиновник – тот же представитель общества. Он мерил свои действия пожеланиями соседей, не находившихся на государственной службе, и только лишь «настоящими» реформами мог оправдать свое существование.
В первую очередь «настоящие реформы» должны были быть
1885 г. Александр III солидаризировался с точкой зрения К.П. Победоносцева о перспективах преобразования судебной системы в России: идея обер-прокурора Синода о необходимости полномасштабной ревизии результатов преобразований 1864 г. понравилась царю[176]. И в данном случае интерес представляет не предложенное направление политики, а сама масштабность замысла, подразумевавшая проведение многолетних правительственных мероприятий.
По мнению Победоносцева, также следовало подступаться и к реформе местного самоуправления. Не стоило спешить, идти на резкие шаги – надо было поступательно двигаться в заранее намеченном направлении, с которым пока еще не было определенности. 18 апреля
1886 г. он писал императору: «Законодательством минувшего 25-летия до того перепутали все прежние учреждения и все отношения властей, внесено в них столько начал ложных, не соответственных с внутренней экономией русского быта и земли нашей, что надо особливое искусство, дабы разобраться в этой путанице. Узел этот разрубить невозможно, необходимо развязать его, и притом не вдруг, а постепенно»[177].
Спустя 8 лет, при обсуждении будущей судебной реформы в пользу системности и планомерности высказывался министр юстиции Н.В. Муравьев. Опять же речь шла о последствиях 1864 г. По его мнению, несистемный подход не исправляет имевшиеся ошибки, а способствует появлению новых[178]. «Законодатель [в 18701880-е гг.]. был вынужден избрать третью, среднюю дорогу – отдельных частичных изменений, из которых, впрочем, многие, отвечая назревшим потребностям, были более и менее существенными отступлениями от первообраза. Эти законодательные поправки красной нитью с небольшими перерывами тянутся через первые десятилетия нового суда. О численности их можно судить по тому, что в первой половине 1894 г. – времени учреждения комиссии для пересмотра – их накопилось более 700 и только один их голый перечень составил целый том материалов, подготовленных для комиссии»[179].
Впрочем, системность подходов приносила свою весьма ощутимую пользу чиновничеству. Она подразумевала создание многолюдных комиссий, чья долголетняя работа специально оплачивалась. Так, например, комиссия, инициированная как раз Муравьевым и нацеленная на подготовку проекта судебной реформы, за десять лет ее существования (1894–1904) и проведенных 500 заседаний стоила казне около 100 тыс. руб.[180]
Получая прямую выгоду благодаря характерной ему «системности подходов», чиновник подозревал окружавших коллег в заскорузлости и близорукости. В отсутствии изначального плана виделся серьезный (и главное: вполне характерный) изъян любой бюрократической деятельности. Согласно этому взгляду, чиновник, занимаясь каждодневным управлением страной, не склонен видеть проблему в целом. Сконцентрировавшись на частностях, он нередко плодит ошибки и противоречия. На заседаниях Кахановской комиссии (1881–1885)[181], обсуждавшей проекты реформы местного управления, периодически повторялась мысль о системном сбое в организации местной власти Российского государства. В частности, полиция была вынуждена заниматься несвойственными ей делами, прежде всего потому, что законодательство не поспевало за институциональной перестройкой системы управления. Она заметно усложнилась, появлялись новые учреждения. Но происходившие изменения не были синхронными. В итоге давала о себе знать дисбалансировка системы[182]. Иными словами, по мнению участников совещаний, частные преобразования не всегда создают новое качество, но практически всегда способствуют расстройству сложившихся отношений. Они далеко не во всем бывают полезны, но преимущественно – вредны.
Что стоит за этим поворотом мысли: представление, укоренившееся в обществе, или своего рода бюрократический трюк, позволявший с легкостью отвергнуть неугодный проект преобразований? Вероятно, и то, и другое. В этом сказывалась как университетская выучка высокопоставленных чиновников, так и желание сохранить status quo и совсем ничего не менять. Требуя системных преобразований, сановник ставил под сомнение перспективы конкретного законопроекта[183]. В частности, этой тактики придерживался член Государственного совета М.С. Каханов при осуждении инициативы МВД об учреждении должности земского начальника. 16 января 1889 г. он указывал коллегам по высшему законосовещательному учреждению империи «на необходимость общего переустройства местного управления, утверждая, что это не представляет тех чрезвычайных затруднений, как выставляет граф Толстой, и в доказательство возможности этого ссылался на памятники законодательства, неоднократно издававшиеся Екатериной II, Александром I, Николаем Павловичем и в Бозе почившем государем»[184]. Это была линия всего Министерства юстиции во главе с Н.А. Манасеиным: нельзя учредить земских начальников, не реформировав всю систему местного самоуправления и управления, а также полицию[185]. В целом схожей линии поведения придерживался председатель Департамента законов Д.М. Сольский. На заседании Государственного совета он «прочитал первоначальный текст проекта графа Толстого в том виде, в каком проект был прислан первоначально на заключение его, Сольского. Тогда граф Толстой стоял на той точке зрения, на которой стоит ныне большинство. Он доказывал необходимость близкой к населению власти по всем вопросам управления. Впоследствии, когда со стороны министра юстиции возбужден был спор относительно компетенции мировых судей, то граф Толстой отступил от своего первоначального взгляда, но он, Сольский, остается верен этому взгляду, почитая необходимым для развития народного благоденствия и упрочения порядка дать ему более близкую власть, чем та, которую теперь надо искать не ближе, как в уездном городе»[186]. Иными словами, сам Д.А. Толстой будто бы выхолостил собственный законопроект, отказался от его концептуальных оснований, которые, оказалось, для Сольского дороже, чем для МВД. Сольский критиковал (а, следовательно, предлагал отклонить) министерский проект, составители которого якобы отступили от собственных принципов. Подразумевалось, что системность подходов – необходимое условие успешности политики как в России, так и в странах Западной Европы. Министр юстиции Н.А. Манасеин приводил пример Пруссии, где реформа местного самоуправления была комплексной и в итоге не вызвала затруднений. Нечто подобное следовало провести и в России[187].