Галина Комарова – Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография (страница 8)

Бюджет каждого территориального уровня как фонд денежных средств в составе бюджетной системы выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса соответствующего публично-правового образования, видов источников его доходов и расходных полномочий по финансовым обязательствам.

Так, федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Исходя из ст. 6 БК РФ, расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается (ст. 13 БК РФ). По сути, приведенное положение предусматривает ограничения относительно создания в составе бюджетной (финансовой) системы фондов для финансирования обязательств публичноправовых образований, помимо непосредственно предусмотренных законом. Такое же ограничение предусмотрено и относительно формирования фондов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 14, 15 БК РФ). В дальнейшем указанное требование будет рассмотрено в числе средств стабилизации финансовой системы, носящих характер запретов.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) как фонд денежных средств в составе финансовой системы предназначен для исполнения расходных обязательств на уровне субъекта РФ. Бюджеты субъектов РФ составляют экономическую основу их функционирования. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет, занимающий положение самостоятельного фонда в составе бюджетной и финансовой системы. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются субъектами РФ в лице их органов государственной власти с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ. Субъекты РФ вправе осуществлять расходование бюджетных средств на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъектов РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 26.10, 26.13–26.16 Федерального закона от 06.10.1999 (в ред. от 09.02.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»)91.

Федеральный бюджет в совокупности с бюджетами субъектов РФ объединяется понятием «государственный бюджет», составляющий основной блок централизованных финансов в составе финансовой системы.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования (ст. 15 БК РФ). Каждое муниципальное образование, как и субъект РФ, имеет собственный бюджет. Признание бюджетов разных уровней муниципальных образований самостоятельными бюджетами бюджетной системы, следующее из совокупности положений ст. 10, 31 БК РФ, а также гл. 8 Конституции РФ, – важная характеристика современной бюджетной системы российского государства. Отделение бюджетов муниципальных образований друг от друга как самостоятельных денежных фондов позволяет разрешить многие организационные проблемы, возникающие на практике, что констатируется судами как положительный момент современной финансовой практики (определение Верховного Суда РФ от 07.08.2003 № 37-Г03-5)92. Местные бюджеты служат экономической основой местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 (в ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)3. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются муниципальными образованиями в лице органов местного самоуправления с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ, актами муниципальных образований. На местные бюджеты возлагается основная нагрузка в финансировании расходов, соответствующих вопросам местного значения (ст. 52, 53 названного Федерального закона).

Разграничение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований имеет важное значение. С организационной точки зрения значение разграничения бюджетов на различные уровни выражается в удобстве ведения бюджетных дел в соответствии с порядком, максимально приближенным к условиям конкретных публично-правовых образований. Если на федеральном уровне закладываются основы бюджетных правоотношений, в том числе общие характеристики режима формирования, утверждения и исполнения бюджета, то дальнейшая детализация этого режима осуществляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства. Эффективность организации бюджетных правоотношений на разных уровнях можно отметить и на примере разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы. Экономическое значение разграничения бюджетов бюджетной системы на три уровня состоит в констатации собственной экономической основы публично-правовых образований.

Бюджет как элементарный элемент бюджетной системы, единица финансовой системы является базовой финансовой и финансово-правой категорией. Это объясняется значимостью бюджета для развития общества. Как мы уже отметили, в бюджетах сосредотачивается основной объем средств для финансового обеспечения общественных потребностей посредством централизованных финансов, реализации бюджетных (государственных, муниципальных) услуг. Закон рассматривает государственные (муниципальные) услуги как «услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)» (ст. 6 БК РФ). В целях формирования бюджета складываются разного рода финансовые денежные и процессуальные отношения, носящие характер бюджетных: отношения мобилизации денежных средств в бюджет – отношения формирования доходов бюджета, отношения использования бюджетных средств, межбюджетные отношения, процессуальные бюджетные отношения и другие.

Бюджет рассматривается в трех аспектах: правовая категория, экономическая категория и материальная категория. В данном случае тройственное понимание бюджета в значительной степени связано с рассмотрением содержания финансовой системы в целом в правовом, материальном и экономическом аспекте.

Правовой аспект бюджетов в составе финансовой системы состоит в следующем. Согласно ст. 11 БК РФ федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. К принятию правового акта о бюджете предъявляются требования бюджетного процесса, закрепленные БК РФ (ст. 151–273). Деятельность по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, их исполнению и утверждению отчетов об исполнении носит название «бюджетный процесс» (ст. 6 БК РФ). Участниками бюджетного процесса являются Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти (Федеральное Собрание РФ) и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами и иные субъекты (ст. 152 БК РФ). Напомним, в предыдущем параграфе указанные субъекты мы рассматривали как институциональную составляющую финансовой системы.

Экономическая составляющая бюджета состоит в том, что сосредоточенные в бюджете ресурсы выражают экономические отношения. В силу этого под экономическим аспектом бюджета подразумевается совокупность отношений распределения и перераспределения национального дохода через бюджеты публично-правовых образований с целью финансового обеспечения государственных задач и функций на общегосударственном и территориальных уровнях. Отсюда бюджет как экономическая категория – форма распределения национального дохода через специальные фонды в составе финансовой системы.

Понимание сущности бюджета в соотнесении с экономическими (денежными) отношениями широко распространено в литературе как экономической, так и финансово-правовой93. Например, В. М. Родионова под бюджетом понимает денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда94. Согласно определению Б. М. Сабанти, бюджет представляет собой систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом «чистого» дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций95. С экономической точки зрения бюджет также можно рассматривать в качестве финансового плана публично-правовых образований. Плановый характер бюджета состоит в том, что он представляет собой план образования и использования централизованного денежного фонда. Бюджет есть «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве» (О. Н. Горбунова)96.