Галина Комарова – Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография (страница 7)
Предлагается внести в Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» положение следующего содержания.
«Статья 1. Понятие и структура финансовой системы Российской Федерации Финансовая система – совокупность бюджетов, внебюджетных фондов, государственных и муниципальных кредитов, фондов, связанных с функционированием банковской системы, страховых фондов, фондов предприятий, организаций и хозяйств, основанных на форме частной собственности».
Подчеркнем, что предложения по совершенствованию понятийного аппарата действующего законодательства в части формулирования дефиниции финансовой системы охватываются в основном ее материальным пониманием (в упрощенном виде – как совокупности фондов). Иные аспекты понимания финансовой системы (институциональный, правовой) имеют прежде концептуальное значение – для совершенствования финансово-правовой и финансовой теории, целостного совершенствования нормативной базы финансовой системы. Иными словами, сложившееся в кругах специалистов многостороннее понимание сущности и структуры финансовой системы государства позволяет реализовать – и прежде всего на законодательном уровне – мероприятия по упорядочению рассматриваемого общественно значимого явления. Законодателю должно быть ясно, какие стороны финансовой системы подлежат регулированию, в том числе с учетом складывающихся явлений в тот или иной период, находящийся под воздействием кризисных явлений в экономике. Совершенствование соответствующих законодательных норм позволит субъектам финансовых (денежных) отношений реально осознавать свою роль в финансовой системе, внесет существенные элементы подконтрольности и экономической безопасности.
§ 2. Бюджеты как центральный элемент финансовой системы Российской Федерации
Охарактеризуем отдельные элементы финансовой системы Российской Федерации с учетом исторических аспектов их формирования и функционирования.
Центральное место в финансовой системе любого государства занимают
Бюджетная система российского государства прошла сложный путь своего развития. В период СССР не предполагалось существование самостоятельных уровней бюджетов. Бюджетная часть финансовой системы носила более-менее простой характер по сравнению с современной. Так, единый государственный бюджет включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик, местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в ее состав. Бюджет края (области) включал краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Сельские бюджеты, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения подразделений не имели. Таким образом, бюджетная практика России советского периода основывалась на принципе единства бюджетов (все доходы и расходы государства объединить в едином государственном бюджете СССР). Исключения делались для кредитного и кассового плана Госбанка СССР, государственного страхования, финансовых планов предприятий и хозяйственных организаций, министерств и ведомств, которые, в свою очередь, составляли относительно самостоятельные звенья финансовой системы85.
Коренная перестройка бюджетной системы, переход на самостоятельность, децентрализация ее звеньев произошли в 80—90-х годах ХХ в. Правовым фактором реформирования бюджетной системы российского государства послужило принятие Закона РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»86. В соответствии со ст. 2 и 3 данного Закона бюджетная система стала рассматриваться как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ поставил бюджеты территорий на качественно новый уровень, позволяющий по-новому определить их роль и место в финансовой системе государства в целом.
Формирование бюджетов, вступление в бюджетные правоотношения (разновидность финансовых отношений) является прерогативой государства и муниципальных образований – территориальных образований в его составе. Отсюда следуют особенности содержания и функциональной предназначенности бюджетных правоотношений, их относительная самостоятельность в предмете правового регулирования, специфика режима бюджетных фондов в составе финансовой системы государства. Бюджеты и соответствующие им отношения – предмет регулирования бюджетного права – подотрасли в составе финансового права. Бюджетные отношения, как и другие финансовые отношения, относятся к тем общественным отношениям, которые не могут существовать иначе как в правовой форме87. Иными словами, отношения, связанные с функционированием бюджетов государства и муниципальных образований, должны быть детально регламентированы правовыми нормами. Это обусловлено тесной связью данных отношений с функционированием самого государства (суверенного, публично-правового субъекта), реализацией им задач и функций, требующих финансовых ресурсов, детальной нормативной регламентации, частым возникновением конфликтов и проблем в ходе мобилизации и распределения денежных средств.
Бюджетные фонды, будучи разновидностями публичных финансов в составе финансовой системы, сформированы, повторим, с целью финансового обеспечения и реализации интересов всего государства, общества. Эти интересы заключаются в создании финансовой основы для осуществления задач и функций государства на различных территориальных уровнях, задач и функций местного самоуправления, финансового обеспечения общественно значимых благ и услуг, необходимых каждому гражданину в отдельности. Данная финансовая основа не может быть сформирована вне специализированного организующего звена, а именно вне обособленных фондов, аккумулирующих и распределяющих денежные средства в рамках финансовой системы в целом.
Будучи самостоятельными звеньями финансовой системы Российской Федерации, бюджеты трансформированы в бюджетную систему Российской Федерации, исходя из ст. 10 БК РФ. Бюджетная система не просто блок соответствующих отношений, в том числе экономического характера (собирание, распределение, использование ресурсов). Бюджетная система является не только экономической (финансовой) категорией, но и категорией правовой. Это объясняется, как подчеркивает С. В. Запольский, существованием соответствующей законодательной дефиниции, юридической конструкции, для которой эта категория «носит правообразующее значение»88.
В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система современной Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Из приведенной нормы ясно, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней. Трехуровневое строение бюджетной системы России обусловлено ее федеративным государственным устройством, провозглашенной самостоятельностью местного самоуправления (ст. 5, 65, 130 Конституции РФ). Наличие разных уровней территориальных образований в государстве и предполагает функционирование двух уровней бюджетов помимо непосредственно федерального бюджета. В унитарных государствах (например, Италия, Англия, Япония) бюджетная система представлена лишь двумя уровнями – общегосударственным бюджетом и местными бюджетами. Как констатируют специалисты, бюджетное устройство государства как характеристика его бюджетно-правового статуса обусловлено государственным устройством – характеристикой конституционного статуса государства89.
Трехуровневое построение бюджетной системы Российской Федерации предполагает не только взаимосвязь и взаимозависимость всех бюджетов бюджетной системы государства, но и наличие между ними отношений иерархии90, некого подчинения при несомненном соблюдении принципа самостоятельности бюджетов и принципа равенства бюджетных прав территориальных образований одного уровня (ст. 31, 31.1 БК РФ). Это выражается в том, что с позиций федерализма бюджет Российской Федерации имеет основное значение для бюджетной системы, для достижения целей поддержания уровня финансовой обеспеченности нижестоящих по отношению к федеральному уровней территориальных публично-правовых образований – субъектов РФ, муниципальных образований разных уровней. Так, например, согласно ст. 131 БК РФ из федерального бюджета предоставляются дотации субъектам РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. К числу особенностей трехуровневой бюджетной системы можно отнести также то, что местные бюджеты в установленных законом случаях федеральный бюджет связаны с бюджетом Федерации. Это прослеживается, например, в возможности направлять из федерального бюджета межбюджетные трансферты в региональные бюджеты с последующим предоставлением их местным бюджетам в случаях и порядке, установленных федеральными законами (п. 7 ст. 130 БК РФ). Распределение денежных средств между фондами в виде финансовой поддержки межбюджетными трансфертами муниципальных образований со стороны государства в лице субъектов РФ, а также поддержка субъектов РФ Российской Федерацией обусловлена тем, что реализация функций государства на территориальных уровнях невозможна без тесного взаимодействия органов государства и органов местного самоуправления, координации их финансовых решений.