Галина Комарова – Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография (страница 2)

2. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с бюджетной системой государства как бюджетно-финансовую (либо финансово-бюджетную) систему Российской Федерации, например; Федеральный закон от 11.01.1995 (в ред. от 09.02.2009) № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»10 (ст. 21); Указ Президента РФ от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации»11 (п. 3.1); Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» (п. 2)12. При этом акцент стабилизации финансовой системы делается, как правило, на упорядочении расходов13. Такое понимание финансовой системы (как «финансово-бюджетная») приемлется и судебными органами (п. 2 определения Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 757-О-О)14.

3. Некоторые нормативные акты финансовую систему трактуют исключительно во взаимосвязи с банковской системой государства как финансово-банковскую систему Российской Федерации15, при этом допуская существование финансово-банковских систем регионального уровня (п. 47 Указа Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»)16.

4. Финансовая система регулируется в аспекте торговой деятельности, финансовых услуг (ст. 35 Федерального закона от 08.12.2003 (в ред. от 02.02.2006) № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»)17.

5. Финансовая система регулируется в аспекте интеграции субъектов РФ в финансовую систему государства в целом (ст. 8 Федерального закона от 17.12.2001 (в ред. от 31.10.2005) № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»)18.

6. «Общие положения финансовой системы» упоминаются наряду с понятиями «управление в сфере финансов», «денежная система и денежное обращение», «общие положения бюджетного устройства», «федеральный бюджет», «бюджеты субъектов РФ», «местные бюджеты», «казначейство», «налоги и сборы», «банковское дело», «рынок ценных бумаг», «валютное регулирование и валютный контроль», «инвестиции», «бухгалтерский учет и финансовая отчетность», «аудиторская деятельность» (Указ Президента РФ от 15.03.2000 (в ред. от 28.06.2005) № 511 «О классификаторе правовых актов»)19.

7. Нормативные правовые акты связывают состояние финансовой системы с уровнем приватизации – передачей предприятий и организаций из государственной формы собственности в частную (п. 4 Указа Президента РФ от 29.12.1991 № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»)20. Тем самым показывается некая причастность частного сектора (по сути, финансы предприятий и организаций) к составу финансовой системы.

8. Нормативные правовые акты понятие финансовой системы связывают с кредитными отношениями, придавая финансовой системе в целом кредитные основы – «финансово-кредитная система» (п. 2 Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000–2001 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 № 121)21.

Приведенный перечень – перечень примеров нормативных правовых актов, в которых понятие «финансовая система» употребляется, но соответствующая дефиниция не закрепляется.

Не внес ясности в понимание содержания и структуры финансовой системы на нормативном уровне и Федеральный закон от 13.10.2008 (в ред. от 27.12.2009) № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»22, который на первый взгляд «специализируется» на урегулировании вопроса относительно соответствующего категориального аппарата в финансовой сфере. Более того, положения (всего 7 статей в содержании) данного Федерального закона хаотично, без всякой систематизации устанавливают «меры поддержки» – средства стабилизации – финансовой системы, останавливаясь (и это суть принятого нормативного акта?!) лишь на некоторых, в том числе режимах предоставления кредитов Государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и необходимых мерах поддержки со стороны Центрального банка РФ (ст. 1, 2); отношениях Центрального банка РФ и кредитных организаций в рамках российской банковской системы (ст. 3, 5); отдельных вопросах функционирования банков как составных элементов финансовой системы (ст. 5, 6, 6.1, 6.3); режиме средств Фонда национального благосостояния в составе бюджета (ст. 4, 6.2). При таком подходе Федерального закона от 13.10.2008 № 173-ФЗ к формированию правовых границ финансовой системы возникает вопрос: не сводит ли законодатель ее понимание в основном к банковским отношениям, банковской системе либо отчасти к бюджетной системе? В то же время ответ на этот вопрос вряд ли может быть положительным с учетом того, что указанные выше законодательные акты финансовую систему регулируют и в иных аспектах более широкого содержания (в связи с бюджетами, внебюджетными фондами, приватизированными предприятиями и т. д.).

Избегают определения границ содержания дефиниции финансовой системы и подзаконные акты, также посвященные непосредственным вопросам ее функционирования и средствам стабилизации: Указ Президента РФ от 25.08.1998 № 1988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации»23.

В указе затрагиваются исключительно вопросы ценных бумаг и государственных долговых обязательств, что подталкивает к мысли о восприятии органами власти содержания финансовой системы прежде всего в аспекте государственного (муниципального) долга.

Тесно связанными с финансовой системой категориями в силу их широко формулируемого финансового характера являются категории «бюджетная система», «банковская система», «налоговая система». Следует заметить, что содержание данных категорий на дефинитивном уровне и с точки зрения структуры послужило предметом внимания законодателя, например:

1) ст. 6, 10 Бюджетного кодекса РФ24 (далее – БК РФ) закрепляют дефиницию и состав бюджетной системы Российской Федерации;

2) ст. 2 Федерального закона от 02.12.1990 (в ред. от 27.12.2009) № 395-1 «О банках и банковской деятельности»25 закрепляет состав банковской системы Российской Федерации.

Вопрос о соотношении понятий «финансовая система», «банковская система», «бюджетная система», «налоговая система» применительно к Российской Федерации раскрыт в дальнейшем.

Проанализированные нормативные правовые акты в части трактовки их положениями содержания и структуры финансовой системы Российской Федерации позволяют сделать вывод о том, что понимание финансовой системы на нормативном уровне неоднозначно, при этом содержание соответствующей категории на дефинитивном уровне вообще не закреплено в нормативных правовых актах, в том числе непосредственно специализирующихся на вопросах регулирования финансовой системы, средств и способов ее стабилизации размыто между различными блоками существующих в обществе денежных отношений и отношений, связанных с ними. Нормативные правовые акты различного по юридической силе уровня в содержание финансовой системы государства закладывают и бюджеты, и внебюджетные фонды, и основы денежной эмиссии и частных финансов и т. д.

В актах судебных органов содержание и эффективность построения финансовой системы Российской Федерации связывается с функционированием бюджетов как ее неотъемлемой части26, внебюджетных фондов27, а также реализацией функций финансовых органов (например, контрольные полномочия Министерства финансов РФ и их влияние на экономические процессы)28. На основе анализа практики российских судов можно сделать вывод, что суды (даже Конституционный Суд РФ – суд, важнейшая функция которого – толкование Конституции РФ и законодательства) при вынесении актов избегают концептуального подхода к категории «финансовая система», вскользь упоминая в ходе анализа, толкования положений тех или иных нормативных правовых актов. Тем не менее сложившиеся правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты Высшего Арбитражного Суда РФ и иных судов позволяют судить о предъявлении к финансовой системе определенных требований, принципах ее функционирования, режиме функционирования ее отдельных звеньев. Тем самым положения судебной практики имеют важное смысловое значение для формулирования концепции финансовой системы, содержательно дополняя выводы теории, наводя на мысль о возможности совершенствования законодательства, установлении правовых средств стабилизации финансовой системы. Подробнее о сложившихся в судебной практике подходах к содержанию категории «финансовая система» речь идет в следующей главе работы в аспекте анализа судебных актов, касающихся функционирования отдельных звеньев финансовой системы и соответствующих отношений.

Наиболее эффективный путь развития законодательной техники – внимание нормотворчества к выводам теоретического уровня. В связи с этим проанализируем основные выводы в области экономики и финансов, позволяющие судить об уровне научной развитости категории «финансовая система».

Содержание понятия «финансовая система государства» в различные периоды финансово-правовой и экономической науки трактовалось неоднозначно.