Галина Комарова – Финансовая система Российской Федерации как объект судебной защиты. Монография (страница 4)

И. А. Майбуров предлагает такое определение: налоговая система – это основанное на определенных принципах целостное единство основных ее элементов, находящихся друг с другом в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Такими элементами являются нормативная правовая база сферы налогообложения, совокупность налогов и сборов, плательщики налогов и сборов, механизм налогового администрирования51.

Можно сделать вывод о том, что налоговая и финансовая система соотносятся следующим образом. Налоговая система, подразумевающая совокупность обязательных платежей денежного характера в адрес государства и входящих в его состав публично-правовых образований, позволяет сформировать доходную основу функционирования важнейших элементов финансовой системы, прежде всего бюджетов (бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований). Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 41) налоговые доходы – один из видов бюджетных доходов. Как показывает практика формирования бюджетного фонда, налоги – основной источник доходов публично-правовых образований52, и это отмечается в судебных актах. Получается, налоговая система создает финансовую почву функционирования элементов финансовой системы (в части формирования налоговых источников доходов). В свою очередь, существование элементов финансовой системы предполагает наличие субъектов, выполняющих платежные налоговые обязанности в рамках налоговой системы. Иными словами, предприятия и организации, финансы (фонды) которых выступают элементами финансовой системы, являются субъектами, на которых возложены налоговые обязанности, соответствующие фонды частного характера – источник для осуществления налоговых выплат в публичные бюджетные фонды. Таким образом, налоговая система пересекается с финансовой системой в ее материальном понимании в аспекте зачисления (соответственно осуществления) налоговых выплат из соответствующих фондов.

Мы рассмотрели точки зрения относительно понимания финансовой системы и ее элементов, акцентирующие внимание в основном на наличии фондов в составе финансовой системы. В финансово-правовой литературе рассмотрение структуры финансовой системы посредством определения состава формирующих ее фондов трактуется, как правило, в качестве экономического понимания финансовой системы53. Представляется, это не совсем точно отражает имеющие место связи – экономические и правовые между элементами финансовой системы. Функционирование финансовой системы подразумевает развитие определенных отношений финансового (экономического) характера, связанных с формированием, распределением и использованием соответствующих финансовых средств. Поэтому, на наш взгляд, в качестве экономического понимания финансовой системы следует рассматривать совокупность финансовых отношений, возникающих в связи с функционированием элементов финансовой системы. Рассмотрение же финансовой системы сквозь призму формирующих ее фондов является в строгом смысле материальным пониманием финансовой системы. В данном случае вполне возможно по аналогии брать во внимание тройственный подход к пониманию бюджета (отдельное звено, единица финансовой системы) как экономической, материальной, правовой категории. Если категория «финансовая система» носит размытый характер, то в части понимания сущности бюджета, имеющего, как мы отметили, в числе прочих свойств свойства элемента финансовой системы, достигнут довольно высокий уровень научной разработанности сущности (четкая определенность содержания категории), о чем свидетельствует значительное количество исследований в области бюджетного права представителей финансово-правовой (бюджетно-правовой науки) как периода советской России54, так и современной55.

Существующий правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы государства позволяет рассматривать ее как довольно широкую по содержанию категорию. Такие трактовки финансовой системы также встречаются в финансово-правовой литературе.

Содержание финансовой системы широко трактует Е. М. Ашмарина следующим образом: финансовую систему следует рассматривать как «совокупность элементов, во-первых, сгруппированных в двух основных направлениях (фондов и общественных отношений по их аккумулированию, перераспределению и использованию), и, во-вторых, как совокупность факультативных инструментов (институциональный механизм, методы, функции, финансовая политика, финансовое законодательство и т. д.)»56. Вторая часть приведенной конструкции финансовой системы, включающая в ее состав финансовое (экономическое) законодательство, создающее нормативную основу реализации средств и способов стабилизации финансовой системы, финансовую политику, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов, – не что иное, как правовое понимание финансовой системы. Поэтому, на наш взгляд, не совсем корректно квалифицировать указанные элементы в качестве факультативных. Указанные «инструменты» носят правовой характер, в силу чего не могут быть причислены к факультативным в силу первостепенности значимости нормативного правового упорядочения для существования любых форм общественных отношений.

С правовым пониманием финансовой системы при акцентировании в ее содержании наличия определенных субъектов, наделенных в результате нормативного правового регулирования полномочиями, связан так называемый институциональный подход к финансовой системе.

Помимо трактовки финансовой системы государства как совокупности различных элементов, имеющих форму фондов и соответствующих им блоков общественных финансовых (денежных) отношений и инструментов, существует и иное понимание финансовой системы – институциональное57. В таком значении понятие «финансовая система» употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т. е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства58. Е. А. Ровинский включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений59.

Институциональный подход к финансовой системе представляется обоснованным и является традиционным для советской науки финансового права в период, когда в числе характеристик финансовых правоотношений акцент делался прежде всего на их властно-распорядительный характер, обусловленный компетенцией уполномоченных в финансовой деятельности органов власти. В сложившейся обстановке того периода динамика финансовой системы обусловливалась прежде всего функционированием уполномоченных в сфере финансов субъектов, в плановом порядке формулирующих правовые границы функционирования элементов финансовой системы.

Тем не менее двуединое понимание финансовой системы как совокупности фондов и отношений, а также соответствующих органов, субъектов сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени. Так, например, А. И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы, отмечает, что целесообразно еще одно значение термина «финансовая система», которое можно, по его мнению, назвать организационным. «В этом смысле под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т. п.)»60. В то же время существуют и противники приведенной точки зрения. Как отметила Н. И. Химичева, применение термина «финансовая система» в значении системы финансовых органов ведет к размыванию понятия «финансовая система» как экономической категории61.

Согласно приведенному институциональному подходу, трактованному с учетом тенденций в общественной и государственной жизни России, финансовая система представляет собой совокупность органов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения) и организаций (кредитные организации, страховые фирмы, частные предприятия и организации и т. д.), обеспечивающих формирование и функционирование финансовых (денежных) отношений в рамках финансовой системы, организованных в определенные финансовые (экономические) отношения.

На наш взгляд, современная финансовая деятельность государства невозможна без должного уровня институционального механизма. Множество органов и организаций формируются в ответ на тенденции, наблюдающиеся в финансовой сфере российского государства. Усложнение экономических связей потребовало учреждения и реформирования таких значимых для финансовой системы России органов и организаций, наделенных государственно-властными функциями, как, например, Министерство финансов РФ62, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора63, Федеральное казначейство64, Счетная палата РФ65, Агентство по страхованию вкладов66; Федеральная служба страхового надзора67 и т. д.68 Постепенно органы власти, полномочия которых так или иначе связаны с функционированием финансовой системы, выстроились в систему, каждый элемент которой наделен определенными полномочиями, отвечающими за нормальный ход деятельности государства в целом.