Евгений Анисимов – Собрание сочинений. Том 1. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века (страница 16)

Причины подобной чересполосицы различны, они во многом уже нам непонятны – за прошедшие века существенно изменились представления людей о том, как лучше, как удобнее строить управление. Сыграли свою роль и традиции, и конкретные обстоятельства. Если, например, вернуться к пестрому кругу компетенций Посольского приказа, то, помня, что он издавна патронировал приезды послов, а также вообще иностранцев в России, можно понять, почему им, со времен царя Алексея Михайловича, ведалось кораблестроение в Дедилове и металлургические заводы под Тулой – ведь основателями их были иностранные специалисты, как раз и «проходившие» по ведомству Посольского приказа.

Ведение судом смоленских дворян связано с подчиненностью Посольскому приказу Приказа Княжества Смоленского, недавним вхождением смолян в русское подданство и их особым положением в составе русских служилых людей. По-видимому, по этим же причинам намного раньше смолян в ведомстве Посольского приказа оказались касимовские татары. Наконец, несколько монастырей подчинялись внешнеполитическому ведомству не по духовным, а по вполне меркантильным причинам – доходы с их вотчин шли на нужды приказа. Головин был одним из ближайших сподвижников Петра I. Этим можно объяснить и другие «приказы» – поручения Посольского приказа, судье которого особенно доверял царь. Петр I дал распоряжение Головину сформировать и содержать, под личную ответственность, несколько армейских полков. Так Посольский приказ стал заниматься комплектованием и снабжением воинских соединений, соответственно – он же и судил военнослужащих этих полков. Возможно, что именно для обеспечения расходов на эти полки в 1700 г. к ведомству Посольского приказа всеми своими «денежными и иными доходами» были приписаны Ряжский и Сапожковский уезды (РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 10, л. 24).

Чересполосица возникала и потому, что так было принято издревле, так повелось еще при дедах. В 1709 г. князь Ромодановский спрашивал в своем письме у Петра о том, «ис которого приказу збирать» в очередной армейский набор людей и лошадей. При этом он замечает, что «говорят, прилично [собирать] Земскому приказу потому, что подворный збор [назначается] всяким из Земского приказу, а люди – ис Поместного» (РГАДА, 9–2, 1, 9, л. 794). Часто необходимость быстрейшего решения какой-то проблемы вынуждала царя срочно отдать приказ первому пришедшему на память или попавшемуся ему на глаза начальнику приказа. В итоге сочетания разнородных дел иных приказов теперь кажутся нелогичными. Но все же своя логика в таких, ставящих нас в тупик, случаях была. На первый взгляд непонятно, почему сложнейшим кораблестроительным делом в Воронеже и на Дону занимается Владимирский судный приказ, который всегда был судебным органом и разбирал дела преимущественно провинциальных дворян? А ларчик открывается просто: в 1695 г. Петр поручил судье этого приказа А. П. Протасьеву собирать новый налог – «деньги на корабельную постройку», а если уж он собирает деньги на корабли, то пусть и ведает расходом этих денег! Так Протасьев стал первым «адмиралтейцем» (Елагин, с. 165). Были и иные причины пестроты и хаотичности приказного управления. Россия возникла не сразу, она расширялась за счет присоединения различных, неоднородных земель. Территориальный принцип управления был одним из важнейших при функционировании приказного строя. Он же мешал и процессу управленческой унификации, централизации и специализации. Практически до конца существования приказной системы бо́льшая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Если мы наложим карту ведомства областных приказов на карту России конца XVII в., то увидим, что областные приказы широким поясом охватывают центр: Новгородский приказ, Костромская, Галицкая, Устюжская чети – Европейский Север, Казанский – Поволжье, Сибирский – Сибирь, Приказ Княжества Смоленского – западнорусские земли, Малороссийский и Великорусский – Украину и южнорусские территории, которыми ведал еще и Разрядный приказ. Учитывая эти обстоятельства, можно понять, почему строительством и содержанием крепостей на Юге занимался не Приказ каменных дел, а Разряд, ямщиками в Сибири – не Ямской, а Сибирский приказ. К числу областных приказов мы с полным основанием можем отнести Приказ Большого Дворца, Монастырский приказ, патриаршие приказы. Все они, как и областные приказы, обладали правом областной экстерриториальности.

Территориальный принцип управления государством был древнейшим, уходил корнями к удельной системе и к рассматриваемому периоду уже стал изживать себя, уступая место отраслевому. Особенно отчетливо это видно на судьбе приказов, ведавших Европейским Севером России. Образование Ратуши привело к изъятию сбора налогов из четей и Новгородского приказа – ведомств, традиционно, с древности, собиравших налоги с Русского Севера и Северо-Востока (Лаппо-Данилевский (1890), с. 455; Милюков (1905), с. 20–32). Не касаясь весьма сложного спора о происхождении и эволюции четей (см.: Милюков (1892), с. 133–151; Сторожев, с. 195–197), отметим, что с начала XVIII в. ни чети, ни Новгородский приказ, как видно из приказной переписки, уже не собирают на своих территориях налоги и фактически прекращают свою финансовую деятельность (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 61). Во второй половине XVII в. расширилась на Север и зона компетенций специализированного Разбойного приказа и пришедшего ему на смену Сыскного приказа. С распространением по стране поместной системы земель за пределы центра расширяется и зона деятельности общероссийского Поместного приказа (Веселовский (1916), 2, с. 23–37). Но и в истории распространения власти центральных приказов много противоречивого. Самое главное – не происходило коренного перелома в смысле централизации и унификации. Так, поместная система являлась основой службы многих категорий служилых людей окраин и, естественно, приказы и разряды, которые ведали этой службой и распределяли поместья, вели все бюрократические процедуры с этой землей. Поэтому поместными делами Низовых городов ведал Казанский приказ, в «украинных городах» (Белгород, Курск и др.) этими делами заправлял Разряд. То же самое можно сказать о Посольском, Сибирском и других приказах (Ардашев (1888), с. 184–185).

Территориальный принцип управления того времени не имел никакого сходства ни с современной автономией, ни с древними уделами, не составлял опасности для целостности государства и самодержавной власти. В условиях России территориальный принцип управления был в чем-то удобен для центра и поэтому живуч. Факты, говорящие о том, что тот или иной областной приказ передавал какие-то свои компетенции центральному отраслевому приказу, не означают, что этот приказ полностью лишался своей власти в пределах «своей» территории. Сосредоточение в Посольском приказе такой важной, предельно специализированной функции управления, какой была внешнеполитическая, не означало, что другие приказы ее полностью лишались. Лишь в 1706 г. у Приказа Казанского Дворца отняли право дипломатических сношений с Ираном и Средней Азией, а также ведение армянской торговли (РГАДА, 158, 1 (1706 г.), 2, л. 4–5). Но и после этого казанский и астраханский губернаторы, несмотря на отраслевую «строгость» коллегиальной системы, обладали такими внешнеполитическими функциями. Это объяснимо тем, что они ведали пограничными территориями, населенными массой кочевых народов, отношения с которыми требовали подчас приемов и методов дипломатии.

Экстерриториальность областных приказов в силу указанных обстоятельств сохранялась в прежних объемах и в начале XVIII в. Без послушных грамот «своего» Приказа Княжества Смоленского смоленская администрация и пальцем не пошевелила бы, чтобы выполнить указ любого центрального учреждения, что хорошо видно из переписки приказов (РГАДА, 158, 1 (1708 г.), 9, л. 6–7 и др.). Так же поступали в Казанском, Сибирском приказах. Указом от 4 сентября 1695 г. экстерриториальность последнего была не в первый раз подтверждена: «Буде из оных приказов (т. е. центральных приказов в Сибирь. – Е.А.) явятся такие грамоты, и тех грамот без послушных из Сибирского приказа не слушать» (ПСЗ, 3, 1516, 1708).

Как в истории с Посольским приказом, в ведомстве многих отраслевых приказов сохранялись островки территорий, на управление которыми не могли покушаться другие отраслевые приказы. Приказ каменных дел собирал для своих нужд деньги с территорий, «где белый камень родится и делают известь». К Аптекарскому приказу было приписано большое дворцовое село, приписывались земли и к Земскому, Пушкарскому, Ямскому и другим приказам, что явно шло вразрез с проявившимися тенденциями централизации и специализации управления (Котошихин, с. 97, 119; Белокуров (1906), с. 57–58; Лаппо-Данилевский (1890), с. 469; РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 1, л. 20–21 об.; Сперанский (1930), с. 166).

2.3. К вопросу об иерархии приказов

В XVII в. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. Над всем царил обычай, в данном случае – приказной. На практике вырабатывались определенные приемы сношений учреждений, которым приказные традиционно и следовали. Приказы сообщались друг с другом «памятями», едиными по своему формуляру во всех приказах. «Памяти» свидетельствовали об известном формальном равенстве приказов. Фактически же такого равенства не было. В 1677 г. была предпринята попытка изменить сложившийся с давних пор порядок, официально установить иерархию приказов, выделить из их ряда те, в которых судьями сидели думные люди. Для этого предполагалось посылать к ним не памяти, а указы (ПСЗ, 2, 677). Но нововведение не прижилось, ибо в конечном счете при сохранении формального равенства реальное значение приказа определялось тем весом, который имел судья конкретного приказа при дворе. Но, кроме этого, были объективные факторы, которые влияли на весомость приказа в государственном управлении. Важнейшим из них была основная функция приказа, точнее – государственное значение дела, которым он ведал. Более того, поручение такого приказа человеку могло только поднять его престиж.