Джулио Боккалетти – Вода. Биография, рассказанная человечеством (страница 43)
Не имея выбора, компания «Эдисон» сосредоточилась на огромном гидроэнергетическом потенциале реки Адда около Милана. Из-за спада 1890-х годов компании требовался солидный контракт, если она хотела найти инвесторов. Единственной реальной потребностью нужных масштабов оказалась система общественного транспорта Милана. Компания предложила ее электрифицировать. Местные промышленники поняли, что после строительства электростанция сможет обеспечить инфраструктуру для полной электрификации производства, и тоже поддержали идею.
Сочетание освещения и трамвая обеспечило рентабельность проекту на реке Адда (инвестиционный капитал был немецким), и электростанция стала крупнейшей в Европе. Введенная в эксплуатацию в 1898 году, она была снабжена самыми мощными на континенте генераторами в 10 мегаватт и уступала в то время только электростанции на Ниагаре. К 1900 году спрос вырос, поскольку сотни фирм, использовавшие паровые двигатели, решили их модернизировать. Так в Италии рос энергетический сектор. В 1898 году проектная мощность не превышала 100 миллионов ватт. Два десятилетия спустя эта величина выросла до миллиарда ватт.
Вода со своей мощью помогла Италии присоединиться к промышленному XX веку – как помогла это сделать Соединенным Штатам, Японии и многим другим странам.
Третьей важной тенденцией, заметной уже в начале века, стало получение политических прав. Но ее воздействие на историю воды лучше всего видно через призму роли государства в инвестировании. Энтузиазм в отношении сельскохозяйственной и энергетической инфраструктуры, основанной на освоении водных ресурсов, увеличил потребность в инвестициях. Однако кризисы конца XIX века большей частью истощили частный капитал. Кроме того, многие такие инвестиции имели существенные признаки общественного блага.
В XIX веке, когда у большинства людей не было политической власти, серьезные инвестиции в водные ресурсы просто не происходили без частных договоренностей. Но теперь, когда по Западу стало распространяться предоставление политических прав, а растущая экономика создала определенный запас сбережений, проблема финансирования водной инфраструктуры превратилась из финансового вопроса в вопрос экономический и политический. Это стало началом современного водного государства: могущественного общественного экономического субъекта, способного вкладывать серьезные государственные ресурсы в изменение окружающей среды на благо общества.
В течение XIX столетия роль государства в значительной степени сосредотачивалась на военных вопросах, охране порядка и церковном управлении. Несмотря на первые усилия по централизации, заметные в наполеоновской Франции и Пруссии, государство не играло большой прямой роли в обеспечении массовой экономической инфраструктуры. Одним из признаков этого был тот факт, что государственные расходы в промышленно развитых странах, вроде Великобритании и Нидерландов, никогда не превышали 10 % национального дохода. Это вчетверо меньше современных показателей. Даже Италия и Франция, которые уже тогда считались чрезмерно расточительными, тратили всего лишь 12–18 % национального дохода. Но в течение XX века сложность и амбиции государства повсеместно возрастали, становясь главным инструментом коллективной организации и доминирующим фактором национальной экономики. Это проявлялось в увеличивающемся участии государства в управлении водными ресурсами.
Вовлеченность государства в сочетании с расширением политических прав, в свою очередь, усилила давление на политиков и государственных чиновников, от которых требовалось распределять государственные ресурсы для оправданных целевых программ. Во всех таких вопросах – от мелиорации до договоров на предоставление электроэнергии – принимающие решения лица сталкивались с проблемой: как выбрать, какие именно инвестиции отвечают интересам общества? Правительство нуждалось в каком-то правиле, в каком-то алгоритме, который мог бы помочь решить и сделать выбор. Именно в этот момент основой для законного распределения государственных средств стал анализ эффективности затрат.
Практика сравнения финансовых затрат и пользы от них для какого-то конкретного объекта общественной инфраструктуры впервые возникла во Франции XIX века. Жюль Дюпюи – инженер, получивший образование в Политехнической школе, которого помнят в основном за проектирование системы канализации в Париже, – в 1844 году попытался ответить на, казалось бы, простой вопрос: какой должна быть плата за пользование мостом или каналом. Это был первый случай, когда экономист анализировал вопрос «общественной полезности». В то время доминировала трудовая теория стоимости Давида Рикардо, которая постулировала, что стоимость чего-либо пропорциональна количеству труда, затраченного на производство. В данном случае этот ответ явно не подходил, потому что польза от объектов общественной инфраструктуры, очевидно, не зависит от того, сколько стоило их строительство. Дюпюи перевернул экономическое мышление. Он понял, что ценность общественной инфраструктуры следует измерять с точки зрения ее полезности для бенефициаров.
Если ценность инфраструктуры каким-то образом должна выводиться из выгод, получаемых ее пользователями, то встает вопрос, какие именно выгоды следует учитывать. В случае транспортной инфраструктуры одной из таких выгод является снижение стоимости доставки товаров: более быстрая доставка означает большую прибыль и для производителей, и для потребителей. Дюпюи также рассмотрел вторичные воздействия. Наличие системы каналов может привести к появлению новых отраслей промышленности, которых не было бы при отсутствии канала. Такие отрасли добавляли бы богатства в экономику, и частично это можно приписать каналу.
Экономист Алан Маршалл популяризировал теории Дюпюи, и они в итоге проложили путь через Атлантику, где американские государственные чиновники искали ответ на тот же вопрос. В Соединенных Штатах инвестиции в обуздание таких крупных и мощных рек, как Миссисипи, Колумбия или Колорадо, находились за рамками возможностей любого отдельного сообщества, проживающего на их берегах. Им часто требовалась финансовая поддержка со стороны федерального правительства, которому затем приходилось выбирать из тысяч проектов.
Для инвестирования долларов налогоплательщиков в ландшафт требовался формальный механизм для обоснования такого выбора, позволявший государству в итоге остановиться на каком-то из составляющих его штатов. Государству требовался какой-то способ сравнить стоимость инфраструктуры с выгодой, которую общественность могла получить от ее наличия.
В 1888 году до Верховного суда добралось знаменитое дело Willamette Iron Bridge Company против Хэтча, которое стало спусковым крючком для разработки решения такой проблемы на основании работы Дюпюи. Как следует из названия компании, Willamette Iron Bridge Company построила мост, соединяющий Портленд и Восточный Портленд, через реку Уилламетт, приток реки Колумбия. Хэтч и Лонсдэйл были местными предпринимателями, которым принадлежали причал и склады примерно в двухстах метрах выше по течению. Раньше крупные морские суда буксировали к их причалу, а теперь этому мешал мост.
Хэтч и Лонсдэйл подали иск. Они утверждали, что, когда штат Орегон вошел в состав Соединенных Штатов в 1859 году, предполагалось, что его судоходные пути будут свободными и открытыми. Мост же ущемлял их доступ к морю. Иск дошел до Верховного суда, который постановил, что в соответствии с общим правом федеральное правительство не имеет полномочий защищать судоходные пути. Если оно желает получить такие полномочия, требуется принять какой-то новый нормативный акт.
И это произошло. Раздел 9 Закона о реках и гаванях 1899 года объявлял незаконным строительство любых сооружений на судоходных реках без разрешения Корпуса военных инженеров. Это стало мощным притязанием федерального правительства на власть: водные пути страны превратились в стратегические национальные активы. Но эта политическая власть стала действовать в сочетании с принятием экономических решений. Закон о реках и гаванях 1902 года учредил совет инженеров внутри Управления начальника Корпуса инженеров, которому вменялось в задачу рассмотрение проектов, требующих государственного финансирования. Он должен был выносить рекомендации, будут ли коммерческие и прочие выгоды проекта оправдывать необходимые инвестиции. Основой для таких рекомендаций могла послужить оценка Дюпюи.
В последующие два десятилетия правительство в качестве основы для принятия решений взяло то, что экономисты называют сейчас формальным анализом эффективности затрат: сначала это был Закон о реках и гаванях 1920 года, а потом Закон о борьбе с наводнениями 1936 года. Через контроль Корпуса военных инженеров федеральное правительство централизованно принимало решения по большей части водных ресурсов страны, устанавливая ключевые финансовые связи между местными интересами и национальной государственной политикой. Благодаря тому, что Соединенные Штаты играли все более важную роль в вопросах водной инфраструктуры, расширился подход к оценке стоимости государственных инвестиций. Когда доктор Сунь в мельчайших подробностях описывал свои планы по реконструкции реки Янцзы, он изо всех сил старался оценить, сколько будет стоить каждое вмешательство и какую соответствующую коммерческую ценность оно создаст. В двадцатые годы столетия он понимал, что Китаю придется разместить ценные бумаги – либо у себя, либо (что более вероятно) в богатых западных странах.