Борис Хачатурян – Законотворческий процесс. Научное и учебное пособие (курс лекций) (страница 1)

Законотворческий процесс

Научное и учебное пособие (курс лекций)

Борис Хачатурян

© Борис Хачатурян, 2019

ISBN 978-5-0050-4286-6

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Хачатурян Б. Г. Законотворческий процесс: научное и практическое пособие (курс лекций). Изд. 3-е обнавл. и дораб. 2019.

Лекция 1 и вопрос 1 лекции 6 написаны совместно с преподавателем истории Хабаровского технического колледжа Е. Б. Шишкиной.

Таблиц – 17, фотографий – 14, схем – 11, карт – 1.

© Хачатурян Б. Г., 2019.

От автора

Последние десятилетие XX и два первых десятилетия XXI столетий Россия несёт на своих плечах тяжёлое бремя реформирования, что требует интенсивного законотворчества. В связи с этим становится ясно, насколько важен процесс создания нормативного правового акта и, прежде всего закона, выработки его первоначальной концепции, составление и обсуждение проекта, учёта мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Понимание роли и места современного законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации1 невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений от дореволюционной и советской России, зарубежных государств – до современных форм парламентской демократии.

Как показывает мировая практика, процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закреплённых конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закрепляется, как правило, в конституции страны.

Поэтому одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определённых требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законотворческой техникой.

Законотворчество является, прежде всего, созидательной и социально обусловленной деятельностью, а, следовательно, живо реагирует на любые социальные, политические и иные изменения в обществе. Сегодня, находясь на качественно новом этапе развития, Россия нуждается в обновлённой правовой системе, призванной обеспечить укрепление государственности, дальнейшее развитие экономики, эффективное функционирование демократических институтов, охрану прав и свобод человека и гражданина. В связи с грандиозностью стоящих перед ней задач Россия переживает неизвестный ранее правотворческий, в том числе законотворческий, всплеск.

Но, практика постсоветского законотворчества в России показывает, что российскими специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется отрасли теории и практики законотворчества. На наш взгляд именно этим и объясняется то печальное обстоятельство, что российское законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые были приняты в последнее десятилетие XX столетия. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного права».

В быту существует мнение, что знание основ законотворчества полезно и нужно только тем, кто им занимается (депутатам, членам правительства и так далее), но, как показывает жизнь, это не так, ибо это «удел» не только государственных органов всех уровней, а общества в целом и, прежде всего юристов, выпускников юридических вузов, будущих государственные служащие, то есть людей, которые могут принять непосредственное участие в законотворческом процессе.

Просвещению граждан России в сфере законотворчества и посвящён данный курс лекций. В связи с тем, что в российской юридической литературе законотворческий процесс на уровне Федерации рассмотрен достаточно подробно, в данном учебном пособии2 значительный объем посвящён рассмотрению законотворческого процесса в субъекте Российской Федерации на примере Хабаровского края.

Пособие подготовлено с использованием личного опыта автора, работавшего в течение четырёх лет депутатом Хабаровской краевой Думы, двух лет начальником отдела по экспертизе нормативных правовых актов субъектов Федерации и регистрации уставов муниципальных образований Главного управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу3, многолетнего опыта преподавания данной дисциплины в вузах Хабаровского края4 и новейших достижений юридической науки в области законотворчества.

Пособие состоит из введения, шести лекций и глоссария.

Кандидат исторических наук, доцент,

советник юстиции 1 класса Б. Г. Хачатурян

Лекция 1 История законодательных (представительных) органов власти в России и её субъектах

Вопросы:

Дореволюционная история возникновения законодательных (представительных) органов власти в России. Формирование представительных органов на Дальнем Востоке России в конце XIX начале XX столетия и участие представителей Дальнего Востока России в работе Государственной Думы.

Представительные органы на российском Дальнем Востоке в период «революционной демократии» и Гражданской войны (февраль 1917 ― октябрь 1922 гг.). Советская система представительных органов и социалистическое право в СССР в 1920 начале 1990 гг. Советские представительные органы на Дальнем Востоке России.

1 Дореволюционная история возникновения законодательных (представительных) органов власти в России

К народному представительству люди стремились с глубокой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве и Рязани, в Киеве и Владимире собиралось народное вече в Древней Руси, чтобы решить, кого призывать на княжение, собирать ли в поход дружину, увеличивать ли подати и т. д. В известной степени продолжением этой формы представительства позднее был Земский собор. Правда, вначале он походил на «парламент чиновников» из представителей высшей администрации – руководителей приказов, церкви, столичного и провинциального дворянства. Но постепенно в обществе вызрела идея выборности соборов: к концу XVI в. Земские соборы стали выбирать по сословиям. Именно выборный Земский собор избрал на царство в 1613 г. князя Михаила Романова, с которого началось 300-летие царствование в России рода Романовых.

К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На смену им приходит Сенат Петра I, который взял на себя функции законодательного органа. Через Сенат Пётр проводил все свои реформы. Столь же самодержавно правила и Екатерина II, хотя, будучи человеком для своего времени передовым, с ориентацией на европейские страны, она предприняла некоторые шаги в сторону формирования выборных общественных органов, в первую очередь в лице «Уложенных комиссий». Попытка поставить страну на конституционный путь была предпринята при Александре I. На 1 сентября 1810 г. было даже запланировано отрыть Государственную Думу, созданную, согласно идеям, М. М. Сперанского, по образу и подобию европейских парламентов. В дальнейшем активное конституционное брожение в кругах дворянства после победного марша в 1813 г. по Европе испугали царя. Его последователи тоже не пошли на решительные реформы политической системы. Активный поиск конкретных форм конституционного устройства был отложен до начала XX в.

Первое десятилетие нового века открыло политический кризис в стране. О приближении социальных катаклизмов в России свидетельствовали грандиозные демонстрации, впервые вынесшие на улицу лозунг борьбы против государственной системы управления: «Долой самодержавие!». Невиданных размахов в первые годы ХХ в. достигло крестьянское движение с десятками разгромленных помещичьих имений. Значительным становится стачечное движение рабочих, в котором участвовало четверть миллиона человек. Появляются политические партии, требующие созыва Земского собора с представителями от народа, задачей которого была бы выработка конституции, что фактически означало разрушение самодержавного строя. К осени 1904 г. идея созыва Земского собора была заменена лозунгом Учредительного собрания. Об этом писали листовки социал-демократов и эсеров.

Тогда же в Петербурге состоялся общеимперский съезд представителей местного самоуправления – земств. Сто наиболее влиятельных и активных земцев относились с неприязнью к лозунгу Учредительного собрания. Четыре дня в октябре земцы бурно требовали от правительства закона о правах личности и созыва представительного, выборного от населения, органа власти. Съезду земцев сопутствовала так называемая «банкетная кампания», в ходе которой представители интеллигентных профессий – врачи, адвокаты, журналисты, юристы, инженеры и т. д. – собираясь чаше всего по ресторанам, произносили речи; некоторые из них заканчивались лозунгом: «Да здравствует конституция!». Более 50 тыс. российских интеллигентов, участвовавших в этой кампании не менее чем в 120 собраниях, состоявшихся в 34 городах России, также требовали политических свобод и законосовещательного представительного учреждения.