Борис Хачатурян – Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание (страница 10)

27.07.1995 г. состоялось заседание Хабаровской краевой Думы, на котором первоочередным был вопрос «О проекте Устава Хабаровского края» (второе чтение)153, докладчик Б. Г. Хачатурян.

Выступившие на заседании депутаты в своих выступлениях отметили, что общественное обсуждение жителями края проекта Устава Хабаровского края показало, что этот документ вызвал значительный интерес у граждан края, общественных и научных организаций, представителей органов власти края.

В краевую Думу поступили более семисот предложений, замечаний, пожеланий и уточнений к проекту устава.

Прислушиваясь к этим предложениям, депутаты не сочли правомерным предоставить главе исполнительной власти, право подписывать и обнародовать законы, считая, что тем самым будет нарушена ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти. Не согласились и с тем, чтобы установить наименование должности главы исполнительной власти края «губернатор края» как неоправданный ни юридически, ни исторически, ни лингвистически. Отклонили предложение главы администрации края о введении в крае высшего должностного лица края, посчитав, что тем самым в уставе будет заложена четвертая ветвь власти в крае – губернаторская, в чем на данный момент нет необходимости154.

Депутаты ещё раз решили проверить соответствие Устава российскому законодательству, направив его в Совет Федерации и Государственную Думу ФС РФ, и Минюст РФ. И вновь полученные заключения были положительные155.

И хотя в соответствии с регламентом Хабаровской краевой Думы, после принятия законопроекта во втором чтении поправки в него не вносятся, работа над усовершенствованием устава продолжалась вплоть до заседания Думы, принявшего устав в третьем чтении. И даже после принятия устава в третьем чтении Глава администрации края прислал к этому варианту свои предложения на пятнадцати страницах156, основной смысл которых состоял в попытке расширить полномочия администрации края и ограничить Думу в регулятивной функции157.

В окончательной редакции Устав принимается 30 ноября 1995 г. на очередном заседании Думы158, докладчик Б. Г. Хачатурян и 25 декабря 1995 г. был подписан в торжественной обстановке Главой администрации края В. И. Ишаевым и председателем Хабаровской краевой Думы В. А. Озеровым.

После опубликования в краевых газетах 10 – 11 января 1996 г. Устав Хабаровского края159 вступил в силу.

Одновременно Устав был издан отдельной брошюрой.

Принятие региональных конституций (уставов) подтолкнуло научные круги к изучению данных документов, их комментированию, что привело к появлению различных научных изданий и учебных пособий160, анализ которых позволяет сделать вывод о том, что практически во всех дальневосточных краях, областях, автономных округах работа над уставами складывалась очень напряжённо.

Главная причина этой напряжённости заключалась в том, что именно эти документы расставляли все точки над «i» в вопросах разделения властных полномочий, взаимодействия краевых, областных, окружных ветвей государственной власти, отношения к краевой, областной, окружной собственности и финансам и т. д.

Вместе с тем, эта работа осложнялась ещё и тем, что зачастую, приступая к ней, депутаты, руководители законодательных органов не предполагали, что столкнутся не только с большими трудностями, но и с недопониманием значения и сущности данных документов как со стороны отдельных депутатов, представителей исполнительных органов, так и жителей субъекта РФ.

Принятие Устава Хабаровского края показало, что, несмотря на сравнительно короткий срок своего существования, молодой краевой законодательный орган предпринял конкретные действия по укреплению единой системы государственной власти, созданию общего правового пространства, сумел накопить определённый опыт законотворческой работы. Это позволило сформировать прочную правовую базу, обеспечивающую функционирование государственных органов власти края. За короткий исторический отрезок времени был сделан значительный шаг к выравниванию и закреплению конституционно-правового статуса края как субъекта РФ.

В последующем конституции (уставы) субъектов РФ претерпели не только текстуальную модификацию, приведшую к смысловому изменению отдельных конституционных (уставных) положений (порой существенных), но вмешательство федерального законодателя привели к существенному изменению фундаментальных характеристик некоторых положений региональных основных нормативных правовых актов.

Так после принятия Устава края в него законами края и решением Хабаровского краевого суда 41 раз (на 23.11.2016 г.) вносились изменения и дополнения, и сегодня действует Устав с изменениями и дополнениями, внесёнными этими законами. По всей видимости, это один из факторов неуважительного отношения к данному нормативному правовому акту в последующем со стороны официальных лиц края, о чём будет сказано несколько ниже.

Причём многие изменения были весьма существенны. Так, было изменено название законодательного (представительного) органа края: Хабаровская краевая Дума стала называться Законодательной Думой Хабаровского края, что более точно соответствует её предназначению. Было изменено количество депутатов Думы (вначале с 50 до 25, затем до 26, затем до 36). Глава Администрации стал именоваться Губернатором Хабаровского края (далее, Губернатор), высшим должностным лицом края, появилось Правительство края161. Депутаты получили право на утверждение схемы управления краем и структуры Правительства края (но затем эта норма была изменена на право установления системы исполнительных органов государственной власти края), назначения на должность и освобождение от должности должностных лиц края, выражения им недоверия (доверия). Был решён вопрос с промульгацией законов и т. д.

Данная работа не предусматривает рассмотрение всех этих изменений, иначе она может превратиться в некое подобие историко-юридического справочника. Ниже мы будем характеризовать действующую (на 01.05.2017 г.) редакцию Устава Хабаровского края и обращаться к первоначальному или существующему (на день переиздания данного пособия) тексту нормативных правовых актов края.

В связи с этим, хотелось бы акцентировать внимание только на один факт. Существует мнение, что такое количество дополнений и изменений в Устав края говорит о «сырости» документа, принятого в 1995 г. Хотелось бы не согласиться с этим мнением162. На наш взгляд, при оценке данного документа необходимо, во-первых, отталкиваться от исторической обстановки, в которой создавался документ (а это было время разгона представительных органов всех уровней), задач, которые ставили перед собой тогдашние законодатели и представители исполнительных органов (если первые стремились создать независимый орган, то вторые – карманный, послушный им орган), состояния федерального правового поля. В какой-то мере бурное законотворчество на местах – эхо политических событий в России конца ХХ в. Главное, на наш взгляд, то, что со своей задачей (кодификация правовых норм) Устав Хабаровского края, принятый в декабре 1995 г., справился.

Во-вторых, подавляющее большинство поправок в Устав края вносились в результате изменений и дополнений, предложенных Федеральным Собранием в Федеральный закон №184. Конечно такое законотворческое «рвение» федерального законодателя не очень положительно сказывается на значимости регионального нормативного акта в виде конституции, устава субъекта Федерации. И одновременно позволяет сказать, что, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти в субъекте РФ, Федеральный закон №184 больше напоминает закон, жёстко регламентирующий организацию государственной власти в субъектах Федерации. Практически можно говорить о прямом регулировании внутрирегионального правового поля федеральными нормативными правовыми актами.

В то же время анализ уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ позволяет сказать, что задача подобного правового акта не повторять (зачастую в искажённом виде) нормы федерального законодательства, а, когда это позволено законом, изложить свои, местные нормативы, отсутствующие в федеральном законодательстве и закрепляющие статусное положение субъекта РФ.

В-третьих, как показывает практика, приведение основного нормативного правового поля Хабаровского края «к общему знаменателю» в 2000-е гг. заметно девальвировала его авторитет, и исключила ряд особенностей, которые подчёркивали его оригинальность.

Справедливости ради необходимо отметить, что абсолютное большинство изменений и дополнений в Федеральный закон №184 представляют из себя поиск Федерацией наиболее действенных основ взаимоотношений между региональными ветвями власти и выравнивания их статуса163, так как в начале 1990-х гг., после разгона Советов, исполнительные органы «забыли» о своём месте в системе органов государственной власти, стали в этой системе доминировать, а роль представительных органов была зачастую сведена к молчаливому согласию с линией руководителей исполнительных органов164. И, несмотря на законодательную поддержку со стороны федерального представительного органа, эта позиция ещё долго проявлялась в действиях должностных региональных лиц, выражаясь в том, что отдельные из них в своих выступлениях как бы невзначай, оговариваясь, «ставили на место» возглавляемые ими органы.