Борис Хачатурян – Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие (страница 30)
Но, так уже сложилось в юридической литературе, что многие исследователи, говоря об ответственности органов и должностных лиц перечисленных выше административных территорий, начинают рассматривать историю института ответственности региональных органов власти и управления, их выборных должностных лиц с ответственности советских органов, акцентируя своё внимание на отсутствие в нормативных правовых актах ответственности у советских представительных органов.
Однако, как показывает исторический анализ нормативных правовых актов, ответственность региональных (губернских и уездных) органов была введена ещё Положением о губернских и уездных земских учреждений 1864 г.309 На наш взгляд такая позиция со стороны постсоветских исследователей объясняется тем, что, как уже говорилось выше, данный уровень российскими дореволюционными учёными был отнесён и многими постсоветскими учёными продолжает относиться, именно к уровню местного самоуправления, а не к региональному уровню государственного управления. Поэтому тему ответственности земских органов, как правило, рассматривается в контексте с органами городского общественного управления под общим названием: «ответственность органов местного самоуправления»310. Но как мы уже об этом писали, Положение о земском общественном управлении регламентировало, выражаясь современным языком, систему управления именно на региональном и районом уровнях.
Так, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях предусматривалось (ст. 8—10), что земские учреждения подвергаются законной ответственности. И далее Положением устанавливалось:
1) основания привлечения к ответственности:
– за превышение власти;
– за действия, противныя существующим законам;
– за неисполнение основанных на законе требований местных начальств;
– за неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам;
– за всякий ущерб или стеснение, нанесённые обществам или частным лицам.
2) порядок привлечения к ответственности:
– «начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам. В порядке и сроках такого распоряжения соблюдаются правила, указанные в ст. ст. 94, 95 и 96 сего Положения. Министр Внутренних Дел, с своей стороны, в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время. В дальнейшем ход дела, Земское Собрание и Министр руководствуются правилами, изложенными в ст. 97» (ст. 9);
– «если земскими учреждениями не будет сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон признает обязательными для земства, то Начальник губернии, когда напоминания его останутся безуспешными, приступает, с разрешения Министра Внутренних Дел, к непосредственным исполнительным распоряжениям на счёт земства» (ст. 10).
Что касается земских выборных должностных лиц, то, в заключительной глава V Положения о губернских и уездных земских учреждений впервые в государственном российском акте говорилось об ответственности должностных лиц земского управления, а именно (ст. 115) «Губернское Земское Собрание, сверх поверки действий Управ по бумагам и документам, может требовать личных объяснений от членов Управ и производит местные дознания, когда признает это нужным, чрез избранные для сего лица. – (ст. 116) – Ответственность подчинённых Земских Управам служащих лиц по личным служебным их действиям определяется самими Управами: определения же о передаче на распоряжение судебной власти действий Председателей и членов Губернских и Уездных Земских Управ постановляются Губернским Земским Собранием».
Таким образом, этот нормативно-правовой акт стал одним из первых правовых документов, регулирующих ответственность именно должностных лиц регионального управления.
Кром того, ещё до опубликования Положения о губернских и уездных земских учреждений, в 1861 г. был принят ещё один нормативный акт – «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», который интересен своими положениями о правах, обязанностях и ответственности сельских и волостных должностных лиц. В разделе III этого Положения ст. 125 устанавливалась ответственность в виде административных взысканий таких руководящих должностных лиц как волостных старшин, их помощников и сельских старост: «…за маловажные проступки по должности, подвергаются, по распоряжению мирового посредника, замечаниям, выговорам, денежному штрафу до 5 рублей или аресту до семи дней. Все начальствующие лица требования свои о взысканиях с волостного старшины и сельского старосты, по делам их ведомств, заявляют мировому посреднику, который, по удостоверении в справедливости требованиям, делает, смотря по обстоятельствам дела, надлежащее по сему предмету распоряжение. На отказ мирового посредника в удовлетворении требований его рода, могут быть приносимы жалобы губернскому по крестьянским делам присутствию. За важные проступки и преступления должностные лица общественного управления предаются суду»311.
В целом можно отметить, что законодательство второй половины XIX в. довольно детально регламентировало вопросы ответственности земских учреждений и их должностных лиц, и как пишет А. В. Четвергова: «Установленную таким образом <…> ответственность руководящих должностных лиц можно отнести к ответственности перед государством»312.
Что касается выборных должностных лиц, то, как совершенно справедливо пишет М. С. Садаматова: «Отзыв депутата не имел традиций в дореволюционной России, в российском законодательстве о выборах не регулировались основания для лишения мандата, или привлечения к ответственности депутата»313.
В послереволюционной (советской) России ответственность республиканских (союзных и АССР) органов власти, краевых, областных автономных и окружных Советов не рассматривалась, считалось, что партия (ВКП (б) – КПСС) не может ошибиться, формируя таковые. В отношении должностных лиц считалось достаточным партийной, уголовной, административной, дисциплинарной ответственности.
Понимание ответственности депутатского корпуса исходило из понимания большевиками депутатского мандата как императивного. И уже 23.11.1917 г. по инициативе В. И. Ленина ВЦИК принял декрет «О праве отзыва депутатов»314. Необходимо отметить, что в самом Декрете механизм отзыва, как и в прежнем российском законодательстве, отсутствовал. Конкретные основания для отзыва в Декрете не устанавливались.
Норма об отзыве депутата была продублирована в Конституции РСФСР 1918 г., где в главе пятнадцатой «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов» в ст. 78 определялось, что «…избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению»315. Эта норма была сохранена и в Конституции РСФСР 1925 г.316
Впервые (по мнению постсоветских исследователей, хотя и формально) основания для отзыва были упомянуты в Постановлении ВЦИК от 23.07.1928 г. «Об отзыве депутатов»317. На местные Советы возлагалась обязанность по своей инициативе ставить перед избирателями вопрос об отзыве депутатов в случаях систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, непринятия мер к исполнению наказов избирателей и недопустимого для депутата поведения.
Постановлением Президиума ЦИК СССР от 03.02.1930 г. «Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов в Союзе ССР»318 было регламентировано ещё одно основание отзыва – утрата доверия перед избирателями: «…избиратели имеют право отзыва в любое время избранных ими и не оправдавших их доверия депутатов». Понятия «утрата доверия» данный правовой акт не содержал. Однако в Постановлении ВЦИК от 01.01.1931 г. «Об утверждении Положения сельских Советов в РСФСР»319 в статье 32 пояснялось, что Совет по собственной инициативе обязан ставить вопрос об отзыве депутата в случаях: искажения депутатом в своей работе классовой пролетарской политики, систематического неисполнения депутатом своих обязанностей и недопустимого для депутата поведения.
Вот такие основания и длительное отсутствие конкретного механизма отзыва депутатов во многом сыграло отрицательную роль в развязывании репрессий в 1930 гг.
Специальный закон, предусматривающий механизм отзыва как формы ответственности выборного должностного лица был принят только в 1959 г., его правовые нормы также относились исключительно к депутатам Советов, а не к руководящим должностным лицам органов управления320.
И, тем не менее, несмотря на несовершенство законодательства советского государства об отзыве депутатов, согласно имеющимся статистическим данным с 1959 по 1991 гг. было отозвано 13 депутатов Верховного Совета СССР, около 140 депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик и примерно 2500 депутатов местных Советов321.
В постсоветской научной литературе ответственность субъекта РФ, как уже было сказано выше, как самостоятельная составляющая понятия статуса субъекта РФ воспринимается не всеми авторами научных работ и практиками в области регионального государственного строительства.