Борис Хачатурян – Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие (страница 21)
Инициированные в конце 1980 начале 1990 гг. в РСФСР – РФ реформы экономики и управления привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке. В эти годы закончили свою работу последние Советы в республиках, избранные ещё в СССР. С 1992 г. во всех субъектах Федерации представительные органы соответствовали действующему законодательству. Края, области, автономная область, автономные округа получили статус равноправных субъектов Федерации. При этом края, области и города республиканского подчинения, хотя и не имели своих законодательных органов, получили право на своё собственное правотворчество, разработку и принятие Уставов, которые подлежали в соответствии с Договором «…государственной защите на территории краёв, областей, так же, как и законы Российской Федерации».
Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах РФ, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях региональ-ного управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные в это время региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ161, граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения.
Кроме того, в постсоветское время происходит нарождение новой государственной мифологии через распространение различных мифов, на которые в течение десятилетий обращают внимание как практики федерального строительства162, так и учёные163. По мнению авторов, если войти внутрь этой проблемы, то можно увидеть, что кроме упомянутых в сноске 269 мифов один из основных мифов – миф о равноправии субъектов РФ. Обосновывая равноправие российских субъектов, как правило, ссылаются на Конституцию РФ, которая в ст. 5 трижды употребляет в разных падежах термин о их равноправии (равноправ -ны, -ых, -ии). Но мало кто говорит, что уже в первом абзаце ст. 5 всё это разнообразие равноправия сведено на нет тем, что, как и в СССР республики определяются
во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями. В то же время практика государственного строительства позволяет говорить об отсутствии науки «Государственное право субъектов РФ» и системы подготовки кадров для представительных и исполнительных органов государственной власти и местного управления в субъектах РФ;
в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный, можно сказать хаотичный, характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в России в целом, так и в Хабаровском крае;
в-четвёртых, разрушение советской экономики и управления проведённое «младореформаторами» организовывались не потому, что они были не эффективны, а имели совершенно иные цели, а именно – уничтожение коммунизма165. А потому приходится констатировать, что почти все задачи, связанные с региональной экономикой и региональным управлением, не выполнены. Мы, как и в начале XX столетия, не можем определиться, что хотим достичь в следующие 10 – 30 лет. А это большой стратегический риск очередного развала территории, теперь уже Российской Федерации. Как совершенно справедливо писал в 1999 г. А. Ф. Аяцков «…сегодня особенно важно, чтобы политическая практика и наука шли вместе в разработке приоритетных направлений функционирования федерализма»166;
в-пятых, продолжается практика преобразования субъектного состава РФ: происходит объединение субъектов Федерации, в том числе и в ДФО167; в состав РФ принимаются новые территории с наделением статуса субъекта РФ168, образуются новые федеральные территории169.
Следовательно, заявив населению страны о желание пересмотреть советские принципы строительства федеративного государства и пообещав построить «подлинную федерацию» сделать это реформаторы 1990 гг. не смогли.
§1.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае
1.2.1 Уставное нормотворчество в советский период
Как показывает анализ разработки уставов субъектов РФ170, идея подготовки устава Хабаровского края171 принадлежит не депутатскому корпусу нового законодательного (представительного) органа государственной власти края – Законодательной Думе Хабаровского края (с 1994 по 1997 гг. – Хабаровская краевая Дума). Как и в большинстве краёв, областей, … эта работа началась после принятия 05.03.1992 г. Закона РФ «О краевом, областном Совете…»), который закрепил право краёв, областей, городов Москва и Санкт-Петербургу иметь такой документ.
Правда, рассматривая историю уставного нормотворчества, приходится констатировать, что отдельные края и области решение о подготовке и принятии регионального устава принимали ещё до приятия Закона «О краевом, областном Совете…», что на наш взгляд и подтолкнуло Российскую Федерацию к его принятию172.
В данном разделе предполагается сделать акцент на то, что такой нормативный правовой акт, как устав края, области, городов Москва и Санкт-Петербургу в форме предложенной Законом РФ «О краевом, областном Совете…», был первой попыткой урегулировать именно статус этих административных образований, выравнивая их в правах с автономными республиками в составе РФ (АССР) предоставив им право иметь такой документ.
Постановка вопроса вызвана тем, что, хотя после принятия Конституции РФ в 1993 г., горячих споров по этому вопросу сейчас нет, но отдельными авторами при исследовании истории уставного нормотворчества, отчёт начинается только с принятия Конституции РФ (1993 г.)173. При этом статус конституций (уставов) субъектов Федерации зачастую определяют, как конституирующий акт, «малые конституции» являющиеся учредительными документами.
В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа – Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.
Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации174. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РФ.
После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские, в т.ч. и дальневосточные, края и области включились в эту работу175.
Малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», 19.02.1993 г. решил объявить конкурс на лучший устав края176. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г.177 Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06.05.1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета178.
Своеобразна и интересна история уставного нормотворчества в советское время и в г. Москве. Так в Постановлении Верховного Совета РФ от 15.04.1993 №4803—1, которым вводился в действие Закон РФ «О статусе столицы РФ» содержалось поручение Совету народных депутатов г. Москвы разработать проект устава г. Москвы в трёхмесячный срок с момента введения в действие вышеназванного закона. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 10.09.1993 №5707—1 было утверждено специальное положение о порядке согласования проекта устава г. Москвы, его изменений и дополнений с Верховным Советом РФ и Президентом РФ. Но, как и с другими региональными уставами, эта работа после известных событий конца 1993 г. была приостановлена. Работа по подготовке Устава активизировалась после принятия Конституции РФ 1993 г. Распоряжением мэра г. Москвы от 10.01.1994 г. №15РМ «О продолжении работы над проектом Устава г. Москвы был утверждён состав рабочей комиссии по подготовке Устава с предложением представить Правительству Москвы вариант устава к июлю 1994 г. Руководителем комиссии был назначен В. С. Шахновский – управляющий делам мэрии Москвы, заместителем А. В. Петров – заместитель Премьера Правительства Москвы (в 2006 г. стал первым награждённым почётным знаком Мосгордумы «За заслуги в развитии законодательства и парламентаризма», в том числе, и за активное участие в разработке устава города. Устав г. Москвы был принят Мосгордумой и подписан мэром г. Москвы 28.06.1995 г., вступил в силу 01.08.1995 г.