Борис Хачатурян – Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие (страница 20)

Определяя носителя государственной власти, Конституция РФ в ст. 3 закрепила норму, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ потребовало коренных изменений действующего законодательства на федеральном уровне и создания регионального законодательства в субъектах РФ.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество154 республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, 1993 г. стал решающим в определении роли и статуса субъектов РФ, и их государственных органов, в том числе Хабаровского края. В этот год были поставлены точки во многих спорах о будущих их основных нормативных правовых актах – конституциях (уставах), завершился переходный период становления нового российского политического и конституционного строя выразившегося в выравнивании статуса субъектов РФ.

Проведённый авторами анализ действий российского политического истеблишмента и нормативной правовой базы РФ позволяет сказать, что на рубеже 1990 – 1993 гг. на территории РСФСР – РФ складывалась республика с жёстким президентским правлением, превалированием исполнительной власти над законодательной, что стало прямым следствием бурных событий периода так называемой «поэтапной конституционной реформы», исполнительная власть издавала антиконституционные НПА. В этом же ключе действовала и региональная политическая элита. Все эти мероприятия в дальнейшем получили название «время развитие федерализма в России», что, конечно же, не соответствовало мировой практике федеративного строительства155.

Так, анализ мировой практики формирования федерации позволяет сказать, что федерация может создаваться двумя способами. Во-первых, путём объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса (как пример – США). Это возникновение федерации как бы снизу. Во-вторых, путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета (как пример РСФСР, СССР, РФ). В таком случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идёт сверху.

Суть федерации прослеживается на принципах её построения. В России федеративные принципы сформулированы в Конституции РФ. Российские учёные, работающие в сфере федеративных отношений, рассматривают, в большинстве своём, принципы, изложенные в ст. 5 Конституции РФ 1993 г., относя к ним:

– равноправие субъектов РФ;

– государственную целостность;

– единство системы государственной власти;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

– равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

При этом, как правило, забывая о таком принципе как принцип бюджетного федерализма включающий в себя:

– единую налоговую и бюджетную систему;

– самостоятельности бюджетов субъектов РФ, что означает наличие у регионов права в пределах компетенции осуществлять бюджетный процесс, законодательно закреплять налоговые сборы, а также разрабатывать планы по расходам и получениям финансов;

– равенство бюджетных прав.

И если первые пять принципов в основном чётко соблюдаются, то вот в отношении принципа бюджетного федерализма, как мы увидим ниже, этого сказать нельзя.

Анализируя в 2000 г. итоги реформирования российской государственности156 Б. Г. Хачатурян выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв.);

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг.);

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг.);

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.;

пятый, окончание разрушения государственного управления на уровне субъектов РФ и начало выравнивания статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г. и Федерального закона №184. Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством.

Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то в начале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. Отсюда и формирование РСФСР на основании двух принципов: национального и территориального. При этом субъекты, созданные по национальному принципу более подвержены сепаратистским тенденциям, нежели созданные по территориальному.

В конце же XX в. российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку157. Можно говорить, что именно в этот период начали склады-ваться реальные федеративные отношения, что потребовало правовой регламентации правотворческой компетенции субъектов РФ.

Проведённый анализ истории российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти позволяет сделать следующие выводы:

во-первых, федеративное устройство России объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, императивы её федеративному устройству нет;

во-вторых, тенденция к федерализму в России «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций в 1917 г. и вначале 1990 гг. В будущем правящая элита России – это должна учитывать;

в-третьих, история российского федерализма и строительства региональных органов государственной власти показывает, что в России реформы регионального управления никогда не проводились снизу. Население губерний, областей, республик в составе РСФСР, краёв, автономных областей и автономных округов, в лучшем случае, молчаливо соглашались с новациями, проводимыми вышестоящими органами государственной власти страны, зачастую не понимая их смысла.

Таким образом, говоря о региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши, получила опыт региональной парламентской деятельности, использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России, имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь царским правительством земства»158.

В результате в Сибири и на Дальнем Востоке, на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение бессословных представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.

Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая – земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению, уровень земского управления нужно определять, как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления, с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ. Втягивание же земства в систему местного самоуправления на долгие годы разбалансировало систему управления на уровне губерния – город, село. И как результат, земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система местного самоуправления имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.

Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности на средства производства и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих159 и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом возрождения института частной собственности и приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы160.