Борис Хачатурян – Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие (страница 18)
Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х и Е.Ш.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР114, с выходом из состава Магаданской области115.
О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ (КАО), но пока без выхода из состава Камчатской области116.
Вначале 1990 гг. в Еврейской автономной области (ЕАО) начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики117, приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края.
Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»118.
Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР119 признал право автономных областей и автономных округов на выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.120, а юридически – Конституцией РФ 1993 г.»121. По нашему мнению, эти выводы ближе к истине.
Подробно история приобретения ЕАО самостоятельности рассмотрена М. Д. Пищуком в 2019 г. в специальной статье122, где на основе анализа архивных материалов авторы делает выводы о том, что было несколько причин, толкавших руководство ЕАО к повышению своего статуса и самостоятельности. А именно:
– получение Еврейской АО финансовой независимости. Это декларировалось, прежде всего, как способ выбрать самостоятельную экономическую стратегию для своего региона и быть независимым от решений руководства Хабаровского края;
– статус республики мог привлечь внимание международного сообщества и зарубежные инвестиции. Предполагалось воссоздать идею о «втором национальном государстве евреев» и привлечь в Еврейскую АО значительные денежные средства;
– номенклатурные интересы: обладание собственной структурой власти и возможность продвигать в ней свои интересы в условиях новой России. Руководство Еврейской АО видело в повышении статуса АО реальную возможность обрести больший политический вес внутри страны, став частью новой политической элиты (руководителями самостоятельного региона).
Анализ документальных материалов по изменения статуса ЕАО позволил М. Д. Пищуку констатировать, что:
– руководители РСФСР и ЕАО полностью проигнорировали существующее на тот момент российское правовое поле, требования населения, которое выступало не только против повышения статуса АО, но и против самостоятельности субъекта. Как результат – ЕАО стала единственным субъектом РСФСР, в котором население не одобрило повышение статуса и его самостоятельности;
– корни многих современных проблем Еврейской АО лежат в механизме принятия решения о самостоятельности ЕАО в 1990 – 1991 гг.
В марте 1992 г. в России принимается закон «О краевом, областном Совете…». Закон закреплял обязательную выборность глав администраций. Право утверждать структуру администрации поручили Совету. Глав администраций ограничили и в ещё одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать Советы. Главам администраций оставили право опротестовывать решения Советов. Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации «в связи с опущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации».
Характеризуя Закон необходимо остановиться на таком положении как наделении Совета полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («…в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и российских законов» – п. 2. ст. 42), принять решения о выражении недоверия могли депутаты численностью не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты – запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п. 2, 3 ст. 42)123. Президент также обладал правом отрешить главу «…за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68). На назначенцев последняя норма, естественно, не распространялась. И Ельцин мог их отрешать, не привлекая Суд.
Как бы вдогонку к этому положению Президент своим Указом от 07.08.1992 г. утвердил Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций124 (согласно которому Президент мог как отрешать назначенцев, так и применять к ним другие меры дисциплинарных взысканий: замечание и предупреждение о неполном служебном соответствии).
Само название Закона «О краевом, областном Совете…» уже говорит, что он не распространялся ни на ЕАО, ни на автономные округа (для них планировали принять отдельные законы), ни на Москву и Санкт-Петербург, ни на республики. Последние, согласно Конституции, должны были самостоятельно определяться с организацией власти, в том числе исполнительной. То есть, Закон ещё раз подтвердил неравенство субъектов РФ.
Но сепаратистские тенденции в республиках и борьба за выравнивание своего статуса в краях, областях не затухала.
Слабый федеральный центр был вынужден вновь согласиться с подобными поползновениями и закрепить новый статус бывших АССР и 4 автономных областей в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти
Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:
– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;
– с Еврейской автономной областью и автономными округами126, тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Российской Федерации – России. Но, не предоставив им, пока, статуса республик.
Договоры были включены в текст Конституции РФ – России в ред. 1992 г.127 как приложение128.
В Конституции Российской Федерации – России были закреплены отдельные договорные положения129.
Федеративный Договор ввёл понятие субъект Российской Федерации130, предоставил краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу131 право принимать свои уставы. Несколько позже, как уже говорилось выше, такое же право получили автономная область и автономные округа и определил круг их вѐдения.
Но Договоры не выровняли статус республик, краёв, областей, … по-разному регламентировав отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах РФ.
Например, краям, областям в отличие от республик суверенитет предоставлен не был, они не стали государствами. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей установление системы органов представительной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п. Не получили края, области пока и права на своё региональное законотворчество, на свою судебную систему. В результате края и области вынуждены были «Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краёв, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»132.
Можно констатировать, что после принятия Закон РСФСР от 21.04.1992 №2708—1133 и внесение соответствующих изменений в Конституцию, советская система государственных органов местной власти и управления была сломана и разбита на два самостоятельных уровня:
– уровень государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ134;
– уровень местного самоуправление в РФ135.
Таким образом, в Российской Федерации в 1992 г. было завершено создание трёх уровней власти и управления:
– федеральный уровень государственной власти и управления,
– уровень государственной власти и управления республики, края, области, автономной области и автономного округа в составе РФ136;
– уровень местного самоуправления137.
Указанными выше нормативными правовыми актами в Российской Федерации были сформированы пять видов территорий с различным правовым статусом:
– суверенные республики – государства в составе Российской Федерации, имеющие свою конституцию и осуществляющие собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных правовых актов;