Борис Хачатурян – Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие (страница 16)
В декабре 1922 г. создаётся новое федеративное государство – Союз Советских Социалистических Республик (СССР)71. В отличие от принципов строительства РСФСР (автономии), Союз строился по ленинским принципам национальной политики: договорная основа, равноправие союзных республик, право выхода их из состава союзного государства, республиканское гражданство и т. п. РСФСР наряду с другими республиками (Украинской ССР, Белорусской ССР, Закавказской социалистической Федеративной Советской Республики) вошла на договорной основе в новую федерацию. В последующем в составе РСФСР были сформированы и затем выделены новые Союзные республики (Киргизская ССР, Казахская ССР, Туркменская ССР и др.).
В июле 1923 г. принимается Конституция СССР72, закрепившая в ст. 4 главы второй норму, согласно которой «…за каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза»73. В соответствии с этой нормой в принятой 31.01.1924 г. новой Конституции РСФСР74 в составе СССР, в ст. 15 было зафиксировано право РСФСР на выход из СССР75. Аналогично поступили и другие союзные республики76, чем в последующем (в 1991 г.) они и воспользовались, «разваливая» СССР.
Конституция РСФСР 1925 г. в ст. 2 главы первой определила, что «Российская Республика есть социалистическое
Глава четвёртая уже говорила об
На наш взгляд, запись о национальных (автономных) республик и их конституциях появилась после того как в 1920 гг. на территории РСФСР стали создаваться автономные республики и области77. Несмотря на то, что в автономных республиках первоначально не предусматривалось принятие конституций, они уже тогда начали усиленную работу в этом вопросе78.
Таким образом, РСФСР вынуждена была лукаво согласиться с таким поползновением на единство государственного правового поля. Но чтобы застраховать государство от сепаратизма в ст. 44 предусматривалось, что основные законы (конституции) АССР принимались их съездами, а затем представлялись на утверждение ВЦИК РСФСР и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов79.
Создание на территории бывшей Российской империи двух федераций не устранило национальных противоречий до конца, а лишь на время их приглушило. К тому же союзное государство, внешне имеющее признаки федеративного, по сути, таковым, на наш взгляд, не являлось80.
Не исправили эту ситуацию принятая в 1936 г. Конституция СССР и принятая на её основе в 1937 г. Конституция РСФСР81, которые внесли изменения в систему органов государственной власти и местного управления в СССР, РСФСР и других союзных республик, соответственно.
Конституция РСФСР, в соответствии со ст. Конституции СССР в ст. 68 провозгласила РСФСР суверенным советским социалистическим государством.
По Конституции РСФСР 1937 г. в автономных республиках высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом являлся Верховный Совет АССР. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти АССР – Совет Министров АССР, который образовывался Верховным Советом АССР и был перед ним ответственным и ему подотчётным. АССР имели собственные конституции и издавали свои законы. При этом Конституция РСФСР устанавливала, что «Законы РСФСР обязательны на территории Автономной республики. В случае расхождения закона Автономной республики с законом РСФСР, действует закон РСФСР».
Что касается краёв, областей, автономных областей и автономных округов в составе РСФСР то они не являлись субъектами Федерации, а были административно-территориальными единицами. Органами государственной власти у них являлись Советы депутатов трудящихся, исполнительными и распорядительными органами – избираемые Советами исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя и членов. Советы этих территорий. Советы и исполкомы были отнесены к местным органам власти и наличие у них законодательной власти, конституции, законов не предусматривалось.
Не исправило положение Советов и принятие в 1977 и 1978 гг. Конституций СССР и РСФСР.
Органами государственной власти в краях, областях, … являлись соответствующие Советы народных депутатов, которые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, РСФСР и АССР, принимали решения. Решения этих Советов, не являясь законами, в соответствии с Конституцией, были обязательны для исполнения «…всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами».
Как и в прежние годы, Советы народных депутатов продолжали руководить всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства как непосредственно, так и через создаваемые ими органы государственного управления. Советам были подотчётно и подконтрольны исполнительные и распорядительные органы.
Советы имели право отменять акты нижестоящих Советов в случае несоответствия этих актов законодательству.
Исполкомы в пределах своей компетенции принимали решения и издавали распоряжения и имели право отменять решения и распоряжения исполкомов нижестоящих Советов.
Исторический анализ советского строительства показывает, что на протяжении всего периода большая часть РСФСР (края и области) не обладала никакой автономией, оставалась унитарной, её деление носило исключительно административный характер. Кроме того, как пишет С. М. Гороховатский «В период существования СССР федеративное устройство России не было статичным. В него постоянно вносились изменения. Общей тенденцией было увеличение количества автономий в субъектном составе на всех уровнях Федерации и укрупнение самих субъектов, повышение их „федеративного статуса“. Такой рост осуществлялся преимущественно за счёт присоединения к РСФСР новых территорий и за счёт сокращения „унитарной“ части России. При этом национальным федеративным образованиям передавались не только большинство территорий со смешанным населением, но и чисто русские по населению территории, усиливавшие экономическую составляющую национально-территориальных автономий»82. Как пример здесь можно привести Сумскую, Донецкую, Луганскую области и Крым УССР; Витебскую, Могилёвскую и Гомельскую области БССР и ряд других территорий.
Конец 1980 – начало 1990 гг. характеризуется политическими преобразованиями как в СССР, РСФСР, так и в АССР, краях, областях, автономных областях и автономных округах в составе РСФСР, которые стали важными, но вместе с тем и драматичными событиями в истории России.
Все союзные республики принимают Декларации о государственном суверенитете, начинается так называемый «парад суверенитетов»83 и происходит территориальное размежевание единого государства (СССР) на самостоятельные государства, которое происходило чётко по границам союзных республик по состоянию на 1991 г. без учёта исторических, национальных, территориальных и экономических принципов их образования, что, конечно же, не могло не сказаться в будущем.
Одновременно в СССР среди коммунистов вновь стала набирать популярность идея возрождения в стране либеральной концепции местного самоуправления как формы власти народа. Идея эта коммунистами была воплощена в принятом в апреле 1990 г. законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР84, в соответствии с которым местное самоуправление в СССР объявлялось частью социалистического самоуправления народа, призванное «…обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды».
Статья 3 Закона определяла, что «Основным звеном в системе местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления». Термин «местное самоуправление» был коммунистами закреплён в Конституции СССР85.
Таким образом, единая система органов государственной власти в лице Советов народных депутатов дополнилась новым понятием «местное самоуправление», что это такое, пока ещё, никто не понимал. Сегодня, на первый взгляд, можно предположить, что создатели Закона и Конституции, по-видимому, даже не представляли, что создают фундамент другого общества, которого они и сами вряд ли желали. Но, во-первых, как покажет дальнейшее исследование, это оказалось не так и, во-вторых, разрушение системы управления в СССР и Союзных республиках началось и занялись этим именно функционеры КПСС как в центре, так и на местах!
Политическая реформа, как уже говорилось выше, закончилась удалением из ст. 6 Конституции СССР положения о руководящей и направляющей роли КПСС и формирование нового института – поста президента СССР86. Начинается массовый исход «коммунистов» из состава КПСС. Партия перестаёт быть тем скрепом, который цементировал многонациональное советское государство от распада.
По примеру СССР, под возгласы о необходимости персональной ответственности за дела в стране, в отличие от коллективной в лице Советов, в РСФСР вначале 1991 г. вводится институт Президента РСФСР87. Но высшим органом государственной власти оставался Съезд народных депутатов РСФСР, Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.