Андрей Климов – От Хитровки до Ходынки. История московской полиции с XII века до октября 1917 года (страница 25)

Начало правления Екатерины II считается новым этапом в развитии системы правоохранительных органов. Тем не менее прошло более 8 лет, прежде чем законодатель решился применить на ряд основных положений «Дополнения к большому наказу», которые были реализованы в нормативных правовых актах.

Серьезные и значимые изменения не только в полицейской системе, но и в органах суда и администрации в государственном масштабе стали происходить после издания 7 ноября 1775 г. нового положения о губернском и уездном управлении – Манифеста «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи».[268] На основании этого закона указом от 24 октября 1780 г. «О упразднении присутственных мест, по Учреждению о губерниях, сделавшихся не нужными»[269] Главная полицмейстерская канцелярия как орган центрального руководства полицией государства была упразднена и руководство полицией опять перешло в обязанности губернаторов. Должность московского обер-полицмейстера была приравнена к Вице-губернатору. Московская полицмейстерская канцелярия была ликвидирована по Указу от 2 октября 1782 г. «Об окончании дел в прежних Московских присутственных местах».[270]

По реформе 1775 г. был создан совершенно новый административно-полицейский аппарат уездной полиции, при этом городская полиция не получила достаточно развитого полицейского аппарата. Круг действий городской полиции, установленный в инструкции городничему, очень похожей на инструкцию капитана исправника, недостаточно регулировал новые условия жизни в городе, тем более в губернских и столичных городах. Развитие промышленного производства, торговли, рост купечества, большой приток в города оброчного крестьянства потребовало от правительства привести городской административно-полицейский аппарат в соответствие с возросшими требованиями социально-экономической жизни государства. Кроме того, введение единого общего законодательного акта, который бы определял всю правовую сферу деятельности полиции, смог бы заменить старые разнообразные уставы, указы, инструкции, наказы, касающиеся полиции, стало на тот момент насущной необходимостью.

Пытаясь решить данные проблемы, Екатерина II подготовила и 8 апреля 1782 г. ввела в действие «Устав благочиния или полицейский»,[271] в котором постаралась воплотить идеи о полиции, которая не только должна бороться с преступностью и охранять общественный порядок, но также выполнять ряд социальных и даже воспитательных функций. Устав благочиния определил устройство городской полиции, которое сохранялось вплоть до реформ Александра II во второй половине XIX в. В соответствии с Уставом в городах, в том числе и в Москве, создавались новые административно-полицейские органы – Управы благочиния. Устав благочиния в различных регионах России вводился в действие не сразу, а постепенно, так в Москве Управа благочиния была открыта более чем через полгода со дня издания Устава – 3 ноября 1782 г.[272]

Устав благочиния состоял из 14 глав, в которые вошли 274 статьи. Глава «А» – Примерный штат градского благочиния или полиции, в которой определялась структура и штат городской полиции; Глава «Б» – О чинах, в которой определялись должности полицейских и их соответствие Табели о рангах; Глава «В» – Порядок определения в должности, в которой устанавливался порядок назначения на должности и некоторые квалификационные требования к должностям; Глава «Г» – О должности Управы благочиния, в которой устанавливались обязанности и функции Управы благочиния; Глава «Д» – Наказ Управе благочиния, в ней описаны основные правила и моральные принципы на которых должна была основываться деятельность полиции; Глава «Е» – О частях города, в которой предписывалось делить город на части по количеству домов и в них создавать полицейские команды во главе с частным приставом; Глава «Ж» – О частном приставе, в ней описаны должностные обязанности частного пристава; Глава «З» – о кварталах города, в которой предписывалось делить части города на кварталы по количеству домов, указывался состав полицейских служителей в квартале во главе с квартальным надзирателем; Глава «И» – О квартальном надзирателе и его должности, в ней описаны должностные обязанности квартального надзирателя; Главы «К» – О частном маклере и «Л» – О маклере слуг и рабочих людей, в которых говорилось о маклерах, взаимодействовавших с полицией, но не входивших в ее состав; Главы «М» – Запрещения и «Н – Взыскания, в них описаны основные нормы поведения горожан и ответственность за их нарушение.

Важнейшим достоинством Устава благочиния следует отметить сформулированные Екатериной II и закрепленные в нем «Правила добронравия», которые заменяли жесткие регламенты первой четверти и середины XVIII в. на мягкие и человеколюбивые принципы в духе христианской морали: «I. Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. II. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро, колико можешь. III. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или добром звании, да удовлетворит по возможности. IV. В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю не имеющему, напой жаждущего. V. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. VI. Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. VII. С пути сошедшему указывай путь». Не менее важными следует считать основные требования к руководящему составу полиции, остающиеся актуальными до сегодняшнего времени: «1. Здравый рассудок. 2. Добрая воля в отправлении порученного. 3. Человеколюбие. 4. Верность к службе Императорского Величества. 5. Усердие к общему добру. 6. Радение к должности. 7. Честность и бескорыстие».[273]

С принятием Устава благочиния органы полиции получили детальную регламентацию функционального и организационного характера. Устав благочиния в течении 80-ти лет до реформ Александра II являлся базовым нормативным правовым актом по деятельности городской полиции и стал важнейшим источником административного и полицейского права в России.

Издана была только первая часть Устава. В предисловии к Уставу говорится: «Соверша первую часть помянутого Устава, издать оную для надлежащего исполнения, в ожидании, покуда с помощью божию предуспеем окончить и прочие за сим последующие».[274] Между тем отдельно последующие часть Устава изданы не были. В 1817 г. русский историк и правовед Петр Васильевич Хавский подготовил и опубликовал Собрание узаконений по полицейской части со времени издания Устава благочиния до 1817 года,[275] в котором были напечатаны 85 дополнений к Уставу Благочиния. Из них к XVIII в. относится 26 дополнений, а непосредственно к Москве – 3: от 20 июня 1788 г. «О составлении двух конных эскадронов для умножения полицейской команды в Московской столице», от 6 июля 1797 г. «Высочайший Рескрипт московскому военному губернатору, касательно поземельного сбора», от 17 января 1799 г. «Устав столичного города Москвы».

В конце XVIII в. полицейское ведомственное нормотворчество развивалось не только путем издания общегосударственных законодательных актов, регламентирующих деятельность полиции, таких как циркуляры или инструкции Главной полиции, но и при помощи подготовки местных нормативных правовых актов, и прежде всего в Москве и Санкт-Петербурге.

Ряд архивных материалов позволяет отметить, что местными нормативными актами в Москве вводились дополнительные полицейские должности, что было обусловлено местной оперативной обстановкой и потребностями практики. Например, приказ для всех частей московской полиции от 18 января 1792 г., в соответствии с которым для активизации противоборства кражам, грабежам и другим видам преступлений предлагалось ввести «частые и осторожные патрули». На съезжем дворе создавалась, можно сказать, дежурная служба, когда посменно дежурный надзиратель обязан был находиться там «безотлучно день и ночь». В обязанности дежурного входило принятие мер оперативного реагирования в случае пожара, для чего своевременно направлять пожарную команду, содержать в исправном состоянии противопожарный инвентарь, в готовности к выезду лошадей и т. д. Приказ устанавливал: «Дежурный имеет смотрение, дабы определенные чины при съезжем дворе находились, и караул в должном порядке содержался», что можно характеризовать как создание прообраза современной дежурной части. Раздел приказа «О патрулях» содержал некоторые черты, свойственные нынешней организации охраны общественного порядка в районе дислокации, такие как дозоры пеших и конных нижних полицейских чинов, которым предписывалось при патрулировании неукоснительно соблюдать законность: «Со встречающимися во время обхода идущими и едущими по своей воле или от кого с посланными за нуждами и надобностями поступать благопристойным образом, не делая ни малейших обид, не оказывая грубостей, колми паче не домогаться взяток под опасением строжайшего по законам наказания, но расспрашивать только то откуда и куда кто идет за каким делом, и буде есть подобие правды, не останавливая отпускать, а сомнительных, задерживая как выше сказано с ночными сторожами препровождать на съезжий двор …».[276] Или, к примеру, «Инструкция полицейским нарядам при Опере» от 21 января 1792 г., которая предписывала полиции предпринимать противопожарные меры и обеспечивать порядок в театре и на прилегающей территории.[277]