Алексей Ульянов – Антимонопольное регулирование в России (страница 4)

Только в России существует мелочный процедурный контроль за госзакупками: ¾ дел ФАС в этой сфере относятся34 к мелким закупкам. Имитация бурной деятельности (свыше 25 тыс. дел ежегодно, в подавляющем большинстве за мелкие процедурные нарушения) похоже, устраивает систему. Переход к мировой практике контроля за результатами подорвет административную ренту.

Антимонопольные органы развитых стран защищают конкуренцию в целом, а не интересы отдельных конкурентов. Исследования проф. Светланы Авдашевой35, Вадима Новикова36 из РАНХ и ГС и автора37 этих строк показывают, что 90—98% дел ФАС против злоупотребления монопольной властью – дела в защиту интересов отдельных конкурентов. Доморощенному чиновнику гораздо интереснее вмешиваться в хозяйственные споры, чем защищать абстрактные общественные интересы.

Из крупных стран только в России «Самсунгу» запретили38 подшутить над Apple в рекламе. Свобода действий чиновников в определении «неэтичности» в рекламе – еще один из инструментов давления на бизнес.

Если риск-ориентированная модель будет реализована, и для ФАС по обыкновению не будет сделано исключение, от вышеперечисленных составов можно будет отказаться или передать их на саморегулирование. Но в дискуссиях о реформе госконтроля нельзя забывать про введение ответственности, в т.ч. материальной, чиновников за заказные проверки и иной ущерб бизнесу (даже Казахстан, где действует Предпринимательский кодекс, нас опередил) и обязательную ротацию руководства контрольных ведомств для избегания того, что нобелевский лауреат Жан Тироль назвал39 захватом регулятора регулируемыми монополиями.

Таким образом, ужесточение антимонопольной политики в условиях сложившейся в России рентоориентированной экономики приводит лишь к ухудшению состояния конкуренции: связанные с государством или высшими чиновниками монополии, все больше напоминающие феодальные вотчины, захватывают антимонопольный регулятор и используют его для уничтожения своих более слабых конкурентов, что конкуренцию только ухудшает. Использование ими антимонопольного органа в конфликтах между собой на конкуренцию влияния не оказывает.

Поэтому кардинально улучшить состояние конкуренции возможно только при отказе от рентоориентированной модели экономики, переходу к модели конкурентного федерализма (подронее см. главу 3.12.). Однако и в краткосрочной перспективе и в рамках сложившейся модели возможно добиться заметного улучшения положения дел в значимых для простых граждан областях в случае смены «захваченного» руководства регулятора, перезагрузки антимонопольной политики, отказа от ее деструктивных элементов и решения 10 важнейших проблем антимонопольного регулирования.

1.4. 10 ключевых проблем антимонопольного регулирования в России

Как было отмечено выше, жесткое антимонопольное регулирование не способствует развитию конкуренции. Ниже мы рассмотрим, как оно этому развитию даже мешает.

Первой проблемой, антимонопольного регулирования в России, вследствие которой оно мешает развитию конкуренции, является сохраняющееся преследование малого и среднего бизнеса (субъектов малого и среднего предпринимательства, МСП). В 2000-е гг. резко усилилась40 практика антимонопольного преследования субъектов МСП. Напомним, что ФАС задумывалась как орган, призванный защищать потребителей и малый бизнес от крупных участников рынка. Более того, предшественник ФАС до 2004 года так и назывался – Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Однако по иронии судьбы на практике происходит ровно наоборот – по некоторым оценкам в 2012—2015 гг. до 80% своих усилий ФАС направляла против МСП и некоммерческих организаций (таких, как ТСЖ, СНТ, ДНТ и гаражные кооперативы)41. Даже по самым «боевым» статьям (картель и злоупотребление доминирующим положением) доля дел МСП в 2013—14 гг. составила 64% и 36% соответственно. Другими словами, называются «монополистами» – со 100% долей рынка в границах торгового центра, кинотеатра, городской площади, пекарни, чердака или стены дома, «организаторами и участниками картельных сговоров» субъекты МСП, включая индивидуальных предпринимателей, и даже ТСЖ и садовые некоммерческие товарищества (СНТ).

Несмотря на то, что суды в 2013—2014 гг. почти половину дел ФАС против МСП признали незаконными, защита от претензий ФАС связана для малого бизнеса с немалыми финансовыми и временными затратами. Более того, зачастую такие дела ФАС ведут к устранению «неугодных» предпринимателей с рынка.

ФАС использует размытые нормы антимонопольного законодательства42 для предъявления претензий к МСП и ТСЖ, которые ничего общего не имеют с защитой конкуренции или потребителей: схожесть цен, «сверхприбыль» в 14 тыс. руб., включение в себестоимость оплаты за Интернет. Но чаще всего ФАС банально вмешивается в хозяйственные споры, выступая на стороне недобросовестного предпринимателя, захотевшего устранить неугодного конкурента43. То есть орган, призванный защищать конкуренцию, ее своими действиями устраняет.

Профессиональным экономистам также непонятно, как можно называть малый бизнес монополистом – ведь небольшой оборот компании означает низкие барьеры входа, и даже если какой-нибудь МСП попробует «злоупотреблять своей монопольной властью», быстро появятся новые игроки на рынке. С. Б. Авдашева заметила, что вопрос, который у нас много лет обсуждают – может или нет малое предприятие занимать доминирующее положение, относится к категории вопросов: можно или нет воровать серебряные ложки44.

Примерами таких дел являются дело о «картеле» батутов в Горно-Алтайске (двух ИП ФАС оштрафовала за одинаковые цены услуги «прыжки на батуте» в 50 руб.), «монополисте» -автомойщике (ИП Стеклянников) за «сверхприбыль» 14 тыс. руб. в мес. Из Магадана, десятки дел против ТСЖ и гаражных кооперативов, признанных монополистами в границах дома или чердака, земельного участка; кинотеатр, признанный «монополистом» по попкорну в границах кинотеатра из Новосибирска, о «картеле» 2х ИП, когда один попросил другого сменить сломавшуюся «Газель» на маршруте на 1 день в Элисте, дело против ИП Метелева («ограничила» поставку крем-краски для волос для 1-й парикмахерской в Сыктывкаре, о «картеле» мужа и жены-фермеров из Ставрополья, против свинофермы – «монополиста» по канализации из Кировской области, турфирмы – «монополиста» по собственной компьютерной программе бронирования билетов из Барнаула, юрфирмы – «монополиста» по подаче электроэнергии арендатору своего помещения в Москве, против десятков ИП (независимых заправок), в разных регионах, обвиненных в сговоре за «схожесть» цен на бензин, десятков ИП в разных регионах, обвиненных в сговоре за «схожесть» цен на сахар, гречку, хлеб и другие продукты, маршрутки, оштрафованной за то, что ходила в одно время с автобусом в Приморье, хлебоприемного пункта, оштрафованного за непредставление информации на размер месячной выручки в Тюменской области, детского сада, который закупал питание вместе, а «должен» был картошку, морковку и т. п. закупать по отдельности в Санкт-Петербурге.

Эти другие случаи автор этих строк собрал в брошюре «От батутов до попкорна: как ФАС преследует малый бизнес»45.

О необходимости прекратить антимонопольное преследование МСП (равно как и компаний с небольшими долями рынка) неоднократно отмечалось Правительством РФ (Поручения от 04.07.2013 № ДМ-П13—469846, от 30.06.2014 №ДМ-П36—482547, от 03.06.2014 № АД-П13—4090 и др.), Докладах Минэкономразвития (от 28.07.2014 № ДО5и-693), доклада Бизнес-омбудсмена Президенту РФ48 и протоколе заседания Правительственной комиссии по вопросам конкуренции и развития МСП от 17.06.2014 №1.

Поручения Президента РФ разобраться с ростом цен на бензин и гречку обернулись преследованием МСП. В результате, цены на гречку в регионах, где ФАС дела возбудила, впоследствии выросли более существенно49. По бензину ФАС возбудила десятки дел против независимых АЗС за схожесть цен (разница до 80 коп. за литр), при том, что менее существенная разница на заправках, принадлежащих вертикально интегрированным компаниям, претензий не вызывала. 12.12.2014 ФАС объявила о проверке более 500 хлебопекарен50.

Некоторые дела ФАС эксперты открыто называют заказными, такая политика приводит к негативным последствиям, вплоть до закрытия производств. Такие действия ФАС чреваты ростом социального недовольства вплоть до акций протеста со стороны работников указанных производств в депрессивных регионах.

Поначалу ФАС отрицала само существование проблемы антимонопольного преследования МСП, и даже вышеуказанные поручения Правительства по большому счету, игнорировались. После общественной кампании за антимонопольную реформу руководство ФАС было вынуждено принять часть наших предложений. Однако несмотря на принятие в 03.07.2016 Федерального закона об «иммунитетах» для МСП от антимонопольного контроля51, у ФАС сохраняются возможности для преследования МСП, о чем подробнее будет указано в разделах 2 и 3.

Второй ключевой проблемой антимонопольного регулирования стало преимущественное преследование отечественных компаний при невнимании к монополистическим действиям иностранных транснациональных корпораций (ТНК). В США 90%52 антимонопольных штрафов налагается на конкурентов американского бизнеса. По сути, проводится политика двойных стандартов – не отмененные жесткие и зачастую двусмысленные американские антимонопольные законы со всей строгостью применяются к иностранным компаниям, а американские компании за аналогичную практику не наказываются53.