Алексей Ульянов – Антимонопольное регулирование в России (страница 6)

Хорошо еще, если подобные дела возбуждаются против действительных естественных монополий – энергокомпаний, «регионгазов», водоканалов т. д. Но в последнее время растет число дел по подключению против компаний, которых естественными монополистами можно назвать с большой натяжкой. Это промышленые, сельхозпредприятия и даже НИИ, имеющие на своем балансе котельные, сетевое хозяйство и водокачки, и питающие соседний с предприятием дом или квартал. Наконец, доходит то того, что ФАС возбуждает дела по подключению, когда собственник отключает от потребления коммунального ресурса арендатора-неплательщика. Очевидно, что в такие ситуации ни ФАС, ни другой орган вмешиваться вообще не должны, проблемы с «неестественными» монополистами также зачастую вызваны нежеланием муниципальных властей принять на баланс коммунальную инфраструктуру, или отсутствием платежей. Что же касается дел по подключению против действительно естественных монополистов, что целесообразнее было бы их рассматривать по административной процедуре КоАП сразу, минуя антимонопольное дело, что привело бы к ускорению решения проблем с подключением. Такие дела лучше передать отраслевым регуляторам – Ростенадзору, Роспотребнадзору, Госжилнадзору.

Положительным примером является принятие в 2017 г. поправок в КоАП, передавших от ФАС Госжилнадзору полномочий по делам о счетчиках. До этого все проблемы, связанные со счетчиками (не установка, нарушение сроков, требование дополнительной платы и т.д.) ФАС также рассматривала в рамках антимонопольного дела, по вышеописанной с проблемами подключения схеме.

Но помимо счетчиков, остаются другие классы проблем ЖКХ, куда вмешивается ФАС, неправомерно применяя антимонопольный инструментарий. Так, в 2016—2017 гг. были возбуждены десятки дел за перечисление уплаченных населением средств за оказанные ЖКУ «не на тот» расчетный счет или третьей организации (речь не идет о воровстве средств от ЖКУ, речь не идет о завышении их стоимости). Проблема, почему предприятия ЖКХ выставляют для расчетов третью организацию, может, и требует специального рассмотрения, но точно не имеет никакого отношения к защите конкуренции. А ФАС, как органу, отвечающему с 2015 г. за установление тарифов, следовало бы обратить внимание на их обоснованность, которая во многих регионах вызывает у населения законные вопросы, чем на тонкости платежек и взаиморасчетов.

Десятки, если не сотни дел ФАС возбудила против ТСЖ и управляющих компаний (УК). Они были обвинены в «монополизации» чердаков и крыш, или в координации действий операторов связи. Иногда дело действительно шло о том, что ТСЖ или УК не пускало оператора связи, выбранного жильцом, установить свое оборудование (хотя и в этом случае жильцу следовало бы быть поактивнее на общих собраниях, и поставить вопрос перед председателем ТСЖ). Но гораздо чаще к выбору жильцов такие дела ФАС отношения не имели. Сотовые гиганты либо отказывались платить весьма умеренную плату за пользование чердаком, предпочитая жаловаться на несчастные ТСЖ в ФАС, либо установить оборудование не было технической возможности, либо возникал спор о сроках и порядке прохода сотрудников оператора на злополучный чердак. В таких делах ФАС также устанавливала границы рынка по чердаку, «назначая» ТСЖ монополистом со 100% долей. По таким делам у ФАС очень высок процент проигрышей в судах.

Можно выделить вторую группу дел ФАС России в сфере ЖКХ. В 2015—2017 гг. ФАС России рассмотрела серию дел по поводу перечисления средств за оплату ЖКУ на счета иных организаций. Отметим, что речь идет не о хищении средств граждан, а о порядке взаиморасчетов. Тем не менее, этот вопрос, имеющий отношения к ограничению конкуренции, послужил поводом для возбуждения антимонопольных дел. В результате. АО «Единой процессинг-сервисной системы жилищно-коммунального хозяйства Воронежской области» обратилось с жалобой на действия УФАС России по Воронежской области в адрес Генеральной прокуратуры. В адрес ФАС России было направлено обращение Первого заместителя Генерального прокурора РФ А. Э. Буксмана67, в котором содержалось предписание не выходить за рамки полномочий и сформировать «единый подход к применению норм законодательства» к операторам коммунальных платежей. Однако даже после рассмотрения обращения заместителя Генерального прокурора и направления руководителем ФАС России И. Ю. Артемьевым разъяснений в адрес территориальных управлений ФАС68 практика возбуждения подобных дел не прекратилась (примеры см. в Приложении№2). Очевидно, что проблемы взаиморасчетов за оказанные ЖКУ также целесообразно передать в ведение Госжилнадзора.

Еще одна группа дел – это дела ФАС России в отношении предприятий, занимающихся техническим обслуживание лифтового и домофонного оборудования в части установления монопольно высокой цены на свою работу, необоснованного отключения оборудования и т. д. По сути, инструменты антимонопольной политики и в этом вопросе используется несвойственным образом, поскольку ФАС России вынуждена искусственно сужать границы рынка, определяя указанные предприятия как занимающие 100% доли рынка в границах дома, где предприятие производит ремонт. Представляется, что органы Госжилнадзора смогут определить порядок доступа организаций к техническому обслуживанию лифтов и домофонного оборудования, что скажется на ценах за соответствующие услуги.

Помимо вышеперечисленных, у ФАС в практике огромная масса дел, когда речь идет не о защите конкуренции, когда не просто сужаются до чердака или трубы границы рынка, а когда о рынке вообще можно говорить с большой натяжкой. Аэропорт переоформляет пропуска на территорию, у компаний, поставляющих питание возникают споры, и вот в решении ФАС возникает рынок выдачи пропуска. На почте не выдали посылку, сказали писать доверенность, и вот возникает рынок выдачи посылок. Автовокзал не пустил бесплатно в туалет по автобусному билету, потребовал заплатить за туалет, а раньше пускали – и вот вам рынок допуска в автовокзальный туалет. ФАС даже рассмотрел проблему постельного белья в купейных вагонах РЖД как антимонопольное нарушение – у пассажира дескать должен быть выбор, самому застилать или просить проводницу.

Причинами этого административного восторга – палочная система, падение квалификации сотрудников ФАС, попытка заработать популярность и упоминаемость в СМИ путем «заботы» о простых гражданах вследствие высокого внимания руководства ФАС к работе с прессой. Когда человеку не выдают (с первого раза) посылку, или не пускают бесплатно в туалет, это, конечно, неприятно. Но решать такие бытовые проблемы путем возбуждения антимонопольных дел – это неэффективная растрата общественных ресурсов. Учитывая альтернативную стоимость временных ресурсов, «отвлечения» на подобные «преступления века» не позволяют ФАС заняться действительно значимыми проблемами по защите конкуренции, контролю за ростом тарифов.

Шестой проблемой является неудовлетворительное выполнение функции контроля экономической концентрации. С одной стороны, ФАС относительно легко отказывался от контроля слияний и других сделок экономической концентрации, не влияющих на конкуренцию: либерализационные шаги были предприняты и в первом антимонопольном пакете, и в четвертом, и в законе об «иммунитетах» для МСП, и в отдельных законодательных актах. С другой – движение было начато с очень «высокой планки» (к 2004 г. предшественник ФАС МАП контролировал колоссальное количество самых мелких сделок (автору этих строк приходилось рассматривать ходатайство о приобретении бывшего в употреблении автомобиля субъектом естественной монополии), так что несмотря на целую серию либерализаций, ФАС по-прежнему уступает только США по числу рассматриваемых слияний, и заметно опережает сопоставимые по размеру экономики Францию, Великобританию, Италию.

Случаи нарушения сроков рассмотрения ходатайств по сделкам экономической концентрации, а также необоснованных отказов крайне редки. Однако участниками рынка отмечаются коррупционные риски – решение по простому ходатайству можно выдать на первый день (рекорд – в течение нескольких часов), а можно – на 29-й, а по ходатайству, требующему дополнительного изучения на предмет ограничения конкуренции – на 31-й, или 89-й день.

Крайне невысокий процент отказов. ФАС декларирует 40—100 отказов в год, однако статистика учитывает отказы из-за непредставления или представления недостоверной информации. Как правило, после представления достоверной информации при повторной подаче ходатайства слияние одобряется. В результате, число фактически запрещенных слияний по нашим расчетам составляет не более 10 (4—6 в 2013—2015 гг.) в год.

Это означает, что монополизация основных рынков, формирование 100% монополий в производстве и реализации калийных удобрений, цинка, алюминия, магистральных тепловозов, трансформаторной стали и многие другие произошла в нашей стране с разрешения ФАС. Отметим, что речь идет не о советском наследии сверхмонополизированной экономики, на что любит ссылаться руководство ФАС, а об объединительных процессах в постсоветское время. Также с разрешения ФАС рынки пива и табака более чем на 80% оказались поделены между несколькими транснациональными корпорациями. Также не встретила сопротивления почти никакого антимонопольного органа монополизация оптового и розничного рынка нефтепродуктов, где возникло несколько крупных вертикально интегрированных холдингов. А в капитал генерирующих компаний в электроэнергетике вошли крупные нефтегазовые компании, в т.ч. и государственные, что нивелировало реформу отрасли.