Александр Борисов – Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное) (страница 8)

КС России, отмечая, что в комментируемом Законе и Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» содержатся нормы, устанавливающие специальное регулирование для иностранных физических лиц, в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П[106] указал, что такое правовое регулирование имеет целью обеспечить суверенные права России на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом и тем самым – реализацию ими конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

8. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает, что особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[107]. Именно в связи с принятием названного Закона рассматриваемая норма и включена в данную статью Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 32-ФЗ. Этим же Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 32-ФЗ внесены изменения, учитывающие нормы Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», и в целый ряд других статей комментируемого Закона.

Как определено в преамбуле Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», данный Закон, принятый в развитие законодательства РФ в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории России, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны России на условиях соглашений о разделе продукции.

Предмет регулирования Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» определен в его ст. 1:

данный Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и определяет основные правовые условия таких соглашений (п. 1);

отношения, не урегулированные названным Законом, в т. ч. возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности применения данного Закона с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты регулируются законодательством РФ о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 2);

отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с названным Законом. Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с названным Законом и гражданским законодательством РФ (п. 3);

в случае, если законодательными актами РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены названным Законом, в сфере регулирования отношений, указанных в п. 1 данной статьи, применяются правила названного Закона (п. 4).

В пункте 1 ст. 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» определено, что соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Россия предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Там же предусмотрено, что соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями названного Закона.

Статья 1¹. Правовое регулирование отношений недропользования

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.

Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

1-2. В части 1 комментируемой статьи предусмотрено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами. В рамках полномочий, предоставленных субъектам РФ в результате такого разграничения, они в соответствии с ч. 2 данной статьи и принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования.

К конституционным положениям, на основе которых осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий России и ее субъектов, относится пункт «д» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении России, а также пункты «в», «г», «д» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которыми в совместном ведении России и ее субъектов находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения недрами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство о недрах. Положение о том, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и ее субъектов, воспроизведено и в ч. 1 ст. 1² комментируемого Закона. В комментарии к указанной статье изложена правовая позиция КС России, выраженная по вопросам собственности на землю и другие природные ресурсы в России, порядка ее разграничения и регулирования. Здесь же следует отметить, что на основании соответствующих конституционных норм полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования разграничены в ст. 3 и 4 комментируемого Закона.

В отношении иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы, следует отметить, что статьей 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентировано издание актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1); акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ (п. 2); акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ (п. 3).

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает право органов местного самоуправления осуществлять регулирование отношений недропользования, но в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. Речь идет об определенных в ст. 5 комментируемого Закона полномочиях органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования (следует обратить внимание на то, что данная статья предусматривает исчерпывающий перечень таких полномочий). Издаваемые в рамках таких полномочий муниципальные правовые акты в силу нормы ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона к актам законодательства РФ о недрах не относятся.

В систему муниципальных правовых актов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ)[108] входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.