Александр Борисов – Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный) (страница 2)
Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования и цель настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой Российской Федерации (далее – Счетная палата) внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее – федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации, а также задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.
2. Целью настоящего Федерального закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Федеральное Собрание) парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля).
1. В части 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. Закон 1995 г. о Счетной палате положений, определяющих предмет его регулирования, не содержал.
В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона в рассматриваемой части названы, во-первых, отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой РФ (при этом в юридико-технических целях для обозначения данного органа далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «Счетная палата») внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (при этом в юридико-технических целях для обозначения таких средств далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «федеральные ресурсы») и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие России, и, во-вторых, задачи, функции, полномочия и организацию деятельности Счетной палаты.
Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен положениемч. 5 ст. 101 Конституции РФ, предусматривающим, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Как отмечено в Постановлении КС России от 23 апреля 2004 г. № 9-П[21], по смыслу данной конституционной нормы, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета.
Общественные отношения, связанные с осуществлением Счетной палатой парламентского контроля, входят в предмет регулирования Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[22], что и закреплено в его ст. 1. В соответствии с ч. 2 ст. 4 названного Закона Счетная палата, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным Законом и комментируемым Законом.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет цель комментируемого Закона, аналогично сказанному выше следует отметить, что Закон 1995 г. о Счетной палате положений, определяющих его цель, не содержал.
Целью комментируемого Закона в рассматриваемой части обозначено создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания РФ (при этом в юридико-технических целях для обозначения данного органа далее по тексту комментируемого Закона введено сокращение «Федеральное Собрание») парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан РФ на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля).
Цели парламентского контроля определены в ст. 2 Федерального закона «О парламентском контроле», в соответствии с которой основными целями такого контроля являются:
1) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;
2) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
3) укрепление законности и правопорядка;
4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов России, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;
5) противодействие коррупции;
6) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.
Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований является целью Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[23], что и определено в ст. 1 названного Закона.
Статья 2. Статус Счетной палаты
1. Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию.
2. В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
3. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания.
4. Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, геральдический знак – эмблему и флаг.
5. Местонахождение Счетной палаты – город Москва.
1. Комментируемая статья согласно ее названию посвящена статусу Счетной палаты. Положение ч. 1 данной статьи определяет Счетную палату как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), образуемый в порядке, установленном комментируемым Законом, и подотчетный Федеральному Собранию. Тем самым воспроизведено положение ч. 1 ст. 1 Закона 1995 г. о Счетной палате, но с некоторыми изменениями. Ранее говорилось, во-первых, об органе государственного финансового контроля, а не внешнего государственного аудита (контроля), и во-вторых, об образовании Счетной палаты Федеральным Собранием, а не в порядке, установленном соответствующим Законом.
Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 1 Закона), создание Счетной палаты предусмотрено непосредственно Конституцией РФ – в положении ч. 5 ее ст. 101 прямо установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату. При этом в Конституции РФ закреплены нормы, служащие основой для формирования состава Счетной палаты: согласно и. «и» ч. 1 ст. 102 к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; в соответствии с и. «г» ч. 1 ст. 103 к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
О создании Счетной палаты говорится и в положении и. 2 ст. 265 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3[24]) как об одном из прав законодательных (представительных) органов (соответственно, – Федерального Собрания), предоставляемых им в рамках осуществления финансового контроля. Такая формулировка указанного положения предопределена тем, что статья 265 расположена в гл. 26 данного Кодекса, посвященной основам государственного и муниципального финансового контроля. В этом положении говорится о праве создания соответствующими законодательными (представительными) органами собственных контрольных органов, среди которых названы Счетная палата, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов.