Александр Борисов – Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный) (страница 4)
Статья 3. Правовая основа деятельности Счетной палаты
1. В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля).
2. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми в установленном настоящим Федеральным законом порядке стандартами Счетной палаты.
1. В комментируемой статье определена правовая основа деятельности Счетной палаты. Закон 1995 г. о Счетной палате подобной самостоятельной статьи не содержал. В рамках соответствующей регламентации в ч. 2 ст. 1 названного Закона предусматривалось лишь то, что в своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией РФ, названным Законом, другими законами РФ.
В отношении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи элементов правовой основы деятельности Счетной палаты необходимо отметить следующее.
Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в и. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[29]. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.
Основными положениями Конституции РФ, о которых идет речь в ч. 1 комментируемой статьи, являются: положение ч. 5 ст. 101, предусматривающее, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом; положение п. «и» ч. 1 ст. 102, относящее к ведению Совета Федерации назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; положение п. «д» ч. 1 ст. 103, относящее к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[30]: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, как и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[31]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[32]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и и. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с и. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в и. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.
Предмет регулирования комментируемого Закона определен в ч. 1 его ст. 1: отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие России, а также задачи, функции, полномочия и организация деятельности Счетной палаты. Как говорилось в комментарии к указанной статье, общественные отношения, связанные с осуществлением Счетной палатой парламентского контроля, входят в предмет регулирования Федерального закона «О парламентском контроле», что и закреплено в его ст. 1. В соответствии с ч. 2 ст. 4 названного Закона Счетная палата, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных названным Законом и комментируемым Законом.
Такие принципы изложены в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. (обозначается в настоящем комментарии как «Лимекая декларация ИНТОСАИ»), и Мексиканской декларации независимости высших ревизионных учреждений, принятой XIX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в г. Мехико (Мексиканские Соединенные Штаты) в ноябре 2007 г. (обозначается в настоящем комментарии как «Мексиканская декларация ИНТОСАИ»), Выше говорилось (см. Введение), что 22 декабря 2011 г. Генеральная Ассамблея ООН резолюцией, принятой шестьдесят шестой сессией, предписала всем странам – участницам Организации Объединенных Наций неукоснительно руководствоваться этими документами. Положения данных документов приведены при рассмотрении соответствующих положений комментируемого Закона.
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает издание стандартов Счетной палаты, в соответствии с которыми Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль). Закон 1995 г. о Счетной палате такого положения не содержал. В части 2 ст. 10 названного Закона указывалось лишь то, что планирование работы Счетной палаты осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний.
В части 1 ст. 35 комментируемого Закона определено, что стандарты Счетной палаты – это внутренние нормативные документы, определяющие характеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления различных видов деятельности Счетной палаты и (или) требования к их результатам. Как предусмотрено там же, Счетная палата самостоятельно разрабатывает и утверждает стандарты Счетной палаты в установленном порядке. В соответствии с ч. 3 указанной статьи в Счетной палате действуют стандарты двух видов: стандарты организации деятельности Счетной палаты и стандарты внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой.
Статья 4. Принципы внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой
Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.