Виктор Гончаров – Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография (страница 3)

В-четвертых, общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления, все более усложняются, более сложным и громоздким становится и нормативно-правовой массив, регулирующий эти общественные отношения. Чтобы создать рамки предсказуемого развития местного самоуправления, необходима научная концепция института местного самоуправления в России.

В-пятых, институционализация местного самоуправления в современной науке муниципального права России прямо связана с острой целесообразностью поиска путей и способов конституционного преобразования российской правовой системы^[10].

В-шестых, так как муниципальное право лишь в недавнее время стало самостоятельной отраслью российского права, выделившись из конституционного права, и его предмет, методы и нормы, по сути, заимствованы у других отраслей права России (что отмечается в современной правовой науке), институционализация сферы местного самоуправления просто необходима, так как позволит разрешить спор о целесообразности выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.

Соответственно, институционализация местного самоуправления в России на современном этапе будет являться не подведением итогов, а обобщением научных знаний и практического опыта для дальнейшего эффективного развития этого публично-правового института, что в конечном счете должно сказаться на уровне жизни населения муниципальных образований Российской Федерации.

Действительно, в современной науке муниципального права использование по отношению к местному самоуправлению термина «институт» не является чем-то новым или необычным. Даже наоборот, местное самоуправление очень часто упоминается в связке с этим термином: «институт местного самоуправления». Однако этот термин употребляется без какой-либо системы, безотносительно к другим общественным явлениям, от случая к случаю, либо для более научного звучания предложений и фраз в исследованиях, посвященных местному самоуправлению. Иногда не совсем ясно, в каком конкретно значении употребляется термин «институт местного самоуправления».

По нашему мнению, в целях институционализации местное самоуправление должно рассматриваться как публично-правовой институт, охватывающий собой все возможные подходы к пониманию местного самоуправления. Публичным институт местного самоуправления является в силу того, что именно на местном уровне выражаются интересы народа, точнее населения (населения муниципального образования), которое является основным субъектом местного самоуправления. Правовым он будет в силу юридической теории местного самоуправления, на основе которой местное самоуправление развивается как в Российской Федерации, так и во всех государствах мира, учредивших этот институт.

Институционализация местного самоуправления на современном этапе развития российской государственности должна производиться с учетом всех существующих в науке муниципального права подходов к пониманию местного самоуправления.

В современной отечественной науке муниципального права России сформировалось несколько подходов к пониманию местного самоуправления.

Так, например, В. И. Фадеев выделяет три основных подхода:

– местное самоуправление как основа конституционного строя;

– местное самоуправление как право населения на решение вопросов местного значения;

– местное самоуправление как форма народовластия^[11].

Выделение этих трех подходов является наиболее традиционным и наиболее частым, но существуют и другие точки зрения на качественные подходы к пониманию местного самоуправления в России.

По мнению Е. С. Шугриной, к перечисленным подходам необходимо добавить понимание местного самоуправления как:

– деятельности населения по решению вопросов местного значения;

– одной из разновидностей социального управления^[12].

В свою очередь, И. И. Овчинников рассматривает местное самоуправление еще и как деятельность населения по управлению местными делами^[13].

В. И. Васильев придерживается более оригинального подхода и указывает, что, помимо изложенных выше подходов, местное самоуправление может рассматриваться как:

– элемент правового статуса гражданина;

– способ оптимизации социального управления;

– институт организации и предоставления услуг гражданам^[14].

Н. С. Бондарь, не отвергая предложенные другими учеными подходы к пониманию местного самоуправления, предпочитает рассматривать местное самоуправление в контексте муниципальной демократии, описывая местное самоуправление как:

– институт правового положения личности;

– институт гражданского общества;

– особую форму осуществления населением публичной власти по месту жительства^[15].

Таким образом, при всем разнообразии подходов к пониманию сущности местного самоуправления в Российской Федерации, все они могут быть сведены к трем основным:

а) местное самоуправление как основа конституционного строя;

б) местное самоуправление как форма публичной власти, позволяющая населению реализовывать свое право на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) местное самоуправление как форма народовластия.

По нашему мнению, эти три подхода позволяют исследовать современное состояние местного самоуправления, его современное назначение в обществе и государстве. В то же время эти подходы к местному самоуправлению не объясняют его происхождения, так как это задача теорий местного самоуправления (общественной, хозяйственной, государственной и юридической).

Все научные подходы к пониманию сущности местного самоуправления так или иначе нашли свое отражение в нормативных правовых актах.

В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г., под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»^[16].

Согласно ч. 2 ст. 3 Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. местное самоуправление понималось как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»^[17].

В действующем в настоящее время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Как отмечают Д. С. Белявский и М. С. Трофимов, «таким образом, нетрудно проследить эволюцию формирования понятия местного самоуправления, условно говоря, с 1985 г. по 2003 г.».

В Европейской хартии местное самоуправление понималось через управленческую деятельность органов местного самоуправления, действующих в интересах населения на основе принципа легитимности публичной власти.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. местное самоуправление стало пониматься отечественным законодателем как право населения на деятельность по самоуправлению.

В свою очередь, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. местное самоуправление в России стало пониматься как форма народовластия…»^[18].

Именно эти три подхода, выраженные как в нормативных правовых актах, так и в научных трудах отечественных ученых, положены нами в основу исследования институционализации местного самоуправления в Российской Федерации.

Как известно, местное самоуправление в России в его современном виде было учреждено в связи с принятием Конституции РФ 1993 года. В главах 1 и 8 Конституции РФ закреплены важнейшие нормы, определяющие положение местного самоуправления.

По мнению В. И. Васильева, в качестве основы конституционного строя России местное самоуправление следует рассматривать как «фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства»^[19].