Виктор Гончаров – Институционализация системы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Монография (страница 16)

Для европейских государств, при создании системы местного самоуправления обязательным является принцип наличия в системе органов местного самоуправления выборного органа, который прямо закреплен в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

В Российской Федерации, как нами было отмечено, принцип обязательности представительных органов в системе местного самоуправления реализуется в п. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная норма устанавливает обязательный характер выборных самоуправленческих органов в границах муниципальных образований. Представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Именно закрепление этого принципа в законодательстве государства и реализация его на практике в системе местного самоуправления делает местное самоуправление подлинной формой народовластия.

Компетенция органов местного самоуправления во всех странах мира является в общих чертах типичной: управление муниципальным имуществом, принятие нормативных правовых актов, принятие и исполнение местного бюджета, межмуниципальное сотрудничество, взаимодействие с органами государственной власти и др. Можно сказать, что полномочия органов местного самоуправления лежат в двух взаимосвязанных областях: местном самоуправлении и муниципальном управлении.

А. Ф. Палагнюк справедливо подмечает, что «…эффективность муниципальных систем управления во многом зависит от четкого распределения полномочий и ответственности между составляющими эти системы органами и должностными лицами с учетом реальных возможностей и функциональной специфики каждого из них. В связи с этим, важное значение приобретает вопрос, касающийся разграничения функциональных компетенций не только между органами государственной власти субъектов и муниципальными структурами, но и внутри самой системы местного самоуправления, сложившейся в границах того или иного муниципального образования»^[105].

Как показал анализ законодательства Российской Федерации и стран Содружества о местном самоуправлении, компетенция населения сводится в основном к формам непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления (по аналогии с российским законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…» от 6 октября 2003 г.): выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, отзыв депутата представительного органа и др. Компетенция населения лежит исключительно в плоскости местного самоуправления и не распространяется на сферу муниципального управления.

Также отметим, что субъекты местного самоуправления в зарубежных странах, реализуя свои полномочия, вступают во взаимоотношения друг с другом по поводу организации и осуществления местного самоуправления, что и делает рассматриваемую систему завершенной.

Как отмечает Л. Т. Чихладзе, «сравнительно-правовой анализ опыта муниципального строительства в таких ведущих демократических государствах, как Великобритания и Соединенные Штаты, показал, что местное самоуправление может осуществляться как присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Более того, в европейских странах просматривается определенная тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий. Иными словами, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение»^[106].

В отношении Российской Федерации В. А. Холоповым замечается, что «муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств легитимного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета»^[107].

Соответственно, российская система местного самоуправления в условиях смешанной правовой системы России, которая тяготеет к романо-германской модели, стремится к большей интеграции с органами государственной власти. Точнее, действующим законодательством России о местном самоуправлении к этому сделаны все предпосылки.

В завершение этой части работы мы пришли к следующим выводам:

– система местного самоуправления в России и зарубежных государствах имеет ряд общих черт, к которым можно отнести выделение основных субъектов местного самоуправления (населения или органов местного самоуправления), определение связей между ними через полномочия органов местного самоуправления и население;

– система местного самоуправления в зарубежных странах и в России проявляет тенденцию на сближение с государственным аппаратом, вернее государствами создаются к тому условия;

– под правовым статусом населения муниципального образования следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение население муниципального образования в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной самостоятельностью от органов государственной власти Российской Федерации в принятии решений по вопросам местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления в своих интересах и под свою ответственность;

– под правовым статусом органов местного самоуправления следует понимать закрепленное нормами муниципального права России фактическое положение органов местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений, характеризующееся относительной обособленностью от органов государственной власти, разделением компетенции между органами местного самоуправления, наличием гарантий деятельности и ответственности на невыполнение или нарушение выполнения своих полномочий, а также направленностью на решение вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования;

– взаимодействие всех субъектов системы местного самоуправления происходит по поводу организации и осуществления (в том числе и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) местного самоуправления;

– население муниципального образования участвует как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления, вступая в отношения с органами местного самоуправления (или не принимая участия в таковых), которые в свою очередь также участвуют как в организации, так и в осуществлении местного самоуправления;

– содержательным наполнением системы местного самоуправления являются взаимосвязи и взаимоотношения между субъектами (элементами) системы, выражающиеся в реализации субъектами своих полномочий по отношению друг к другу и по решению вопросов местного значения;

– в целях институционализации местного самоуправления в России на современном этапе предлагаем понимать под системой местного самоуправления совокупность основных и дополнительных элементов (субъектов), вступающих во взаимодействие друг с другом по поводу реализации своих полномочий в сфере организации и осуществления местного самоуправления. Основными субъектами системы местного самоуправления в Российской Федерации являются население муниципального образования и органы местного самоуправления муниципальных образований.

Глава II

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ

ПУБЛИЧНО-ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Местное самоуправление как уровень публичной

власти в Российском государстве

Достаточно ярко это показывает, например, определение местного самоуправления, трактуемого как право и способность муниципальных органов регулировать значительную часть общественно значимых дел и управлять ею, действуя в рамках законности, под свою ответственность и в интересах местного сообщества, закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления^[108]. Таким образом, в данном определении сложное и многогранное явление местного самоуправления предстает прежде всего как управленческая деятельность, хотя и специфического характера.

Интересно, что в одноименных российских федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления 1995 и 2003 гг. содержащиеся в них определения местного самоуправления хотя и серьезно отличаются между собой, однако закрепляют другой, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, подход. Как известно, Федеральный закон 1995 г. в определении местного самоуправления делает акцент на право населения на решение вопросов местного значения, а Федеральный закон 2003 г., не отказываясь и от признания этого права, называет местное самоуправление, в первую очередь, формой реализации власти народа.

С одной стороны, это делает подход российского законодателя к абстрактной законодательной трактовке местного самоуправления более демократичным, что следует отнести к позитиву. С другой стороны, отсутствие в обоих (в том числе действующем) легальных определениях местного самоуправления прямого упоминания о местном самоуправлении как управленческой деятельности нельзя отнести к их достоинствам. Между тем, местное самоуправление, безусловно, является видом управленческой деятельности, более того – управленческой деятельности на одном из уровней публичной власти.