Татьяна Гусева – Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (постатейный) (страница 4)

В основании иерархии федеральных нормативных правовых актов находятся ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральными органами исполнительной власти являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Каждое из них издает собственные нормативные правовые акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения[15]), содержание которых опосредуется сферой деятельности соответствующего органа. Наибольший массив данных актов приходится на Федеральную налоговую службу РФ, которая и является органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц (т. е. регистрирующим органом). Значимость таких актов достаточно высока. Они, как правило, издаются в целях повышения эффективности практики правоприменения по отдельным вопросам, и именно эти органы непосредственно ощущают на себе все проблемы и пробелы правового регулирования конкретных отношений.

Безусловно, нормы, закрепленные в ведомственных актах, по своей юридической силе уступают Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и поэтому не могут им противоречить. В связи с этим, несмотря на высокую значимость корректировки практики применения законодательства, ведомственные органы довольно ограничены в своих полномочиях по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Нередки на практике и такие ситуации, когда нормативный правовой акт принимается совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими[16].

Вместе с тем необходимо отличать нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, от иного рода актов этих же органов. Так, в последнее время большое распространение получили письма федеральных органов исполнительной власти, которые носят главным образом комментирующий, информационный характер. Их основная задача – не создать новую норму права, а разъяснить смысл уже существующей нормы (истолковать ее, прокомментировать), решив этим проблемы практики применения конкретного нормативного акта. Именно поэтому они носят, по сути, рекомендательный характер и предназначаются для разъяснения субъектам правоотношения текста нормативного правового акта. Однако говорить о том, что многие федеральные органы исполнительной власти беспрекословно придерживаются этого правила, не приходится. Часто такими письмами не только регламентируются общественные отношения, не урегулированные нормами права (т. е. формируются нормативные правила поведения), но и создается противоречие их с действующим законодательством. Этим такие письма вступают в противоречие с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: «издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается».

С момента вступления в силу Закона о регистрации утратили свою значимость нормативные правовые акты, принятые на уровне субъектов РФ. Если до 1 июля 2002 г. ими регулировалась наибольшая часть вопросов, то в соответствии с действующим законодательством региональные акты могут носить лишь организационно-технический характер, например регулировать вопросы о предоставлении помещений для надлежащего осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о дополнительных мерах по передаче регистрационных дел и т. п. Важным в этом смысле является Определение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г. по делу № 11-Г06-5В, в котором подчеркивается право субъектов РФ издавать нормативные акты, определяющие, например, технологии взаимодействия заявителя с регистрирующим органом и организациями – участниками регистрации в целях значительного сокращения временных затрат заявителя на его регистрацию «при полном соблюдении принципов и порядка, предусмотренных федеральным законом».

Статья 2. Орган, осуществляющий государственную регистрацию

Государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее – регистрирующий орган), уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 (с изменениями и дополнениями), принятым во исполнение комментируемого Закона, функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 г. – государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств, были возложены на Министерство РФ по налогам и сборам.

Правительство РФ выбрало МНС России в качестве федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, по нескольким причинам. В России до 1 июля 2002 г. функционировало около 4500 регистрирующих органов, каждый из которых осуществлял регистрацию юридических лиц, выдавал документы о государственной регистрации, формировал государственные реестры, руководствуясь правилами, утвержденными органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, т. е. единой процедуры и единых требований к исполнению государственной регистрации, установленных федеральными законами, не было.

В сложившейся ситуации назрела необходимость установления единой процедуры регистрации, удобной для заявителя и осуществляемой в сжатые сроки регистраторами, утверждения единого образца регистрационного документа и создания единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП), введения принципа открытости и доступности ЕГРЮЛ (ЕГРИП) для каждого. Необходимо было принять решение по выбору такого федерального органа исполнительной власти, который имел бы разветвленную сеть территориальных органов, имеющих навыки работы по выполнению схожих функций с использованием единых программных технических комплексов. Всем этим требованиям отвечало Министерство РФ по налогам и сборам.

С первых дней создания налоговой системы налоговые органы осуществляли учет налогоплательщиков (юридических и физических лиц), располагали опытом ведения единого для всех уровней (федерального, регионального, местного) государственного информационного ресурса – единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН).

При принятии решения также учитывались интересы самих налогоплательщиков. Возложение функций регистрации юридических лиц на МНС России позволило приступить к реализации принципа «одного окна», т. е. соединения в одной процедуре порядка регистрации юридического лица и постановки на налоговый учет путем представления единого пакета документов. В Законе, как и в других законодательных и нормативных правовых актах, принятых в последнее время, начала реализовываться одна из основных задач Правительства РФ – сокращение административных барьеров, затрудняющих развитие предпринимательства, и оптимизация расходов федерального бюджета на государственное управление[17].

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» существовавшие ранее система и структура этих органов были упразднены. При этом функции Министерства по налогам и сборам были переданы новому ведомству – Федеральной налоговой службе РФ, находящейся в ведении Министерства финансов РФ.

В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.

Правовой статус ФНС России складывается, в частности, из ее прав и обязанностей. Положение о Федеральной налоговой службе (ч. VI) определяет следующие ее правомочия, которые можно применить и к сфере государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:

1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в сфере государственной регистрации;

2) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по государственной регистрации;

3) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам государственной регистрации;