Татьяна Балашова – Конституционно-правовые проблемы формирования миграционной политики (страница 3)

Вместе с тем заметим, что хотя современная законодательная основа регулирования миграционных процессов достаточно широка, анализ правовых источников, характеризующих сущность и структуру миграционного процесса, исчерпывающих результатов не дал.[23]

На концептуальном уровне установлено, что в проекте Концепции государственной миграционной политики России речь идет о том, что «миграционные процессы влияют на государственную безопасность, общественное согласие, экономическую и демографическую ситуацию в стране».[24]

Концепция регулирования миграционных процессов в РФ[25] также не определяет понятие «миграционный процесс», а оперирует термином «миграционные процессы» без определения его сущностно-содержательной характеристики. Несмотря на то, что термин «миграционные процессы» в Концепции употребляется в 16 случаях, составить определенную характеристику того, что собой представляют «миграционные процессы», невозможно. Еще сложнее установить сущность собственно «миграционного процесса».

Тем не менее для продолжения исследования важно учитывать, что «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации… представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами». Иными словами, речь идет об управляющем воздействии органов государственной власти на миграционные процессы. В то же время правовую основу Концепции составляют Конституция РФ, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также общепризнанные принципы и нормы международного права. В этом случае уместно констатировать превалирование управляющего государственного воздействия над правовым регулированием миграционных процессов, или исполнительной власти над законодательной властью.

Вместе с тем заметим, что до 9 марта 2004 г. регулирование миграционных процессов в той или иной степени составляло деятельность 12 федеральных государственных структур исполнительной власти (министерств – 8, служб – 1, комитетов – 1, управлений – 1, комиссий – 1),[26] а ныне является прерогативой деятельности ФМС РФ, с подчинением Президенту РФ.

С 1973 г. в отечественной науке миграционный процесс отражается концепцией, включающей в себя три стадии: формирование миграционной подвижности, собственно переселение и приживаемость новоселов в местах вселения. Основоположник этой концепции Л. Л. Рыбаковский под миграционным процессом понимал «множество событий, влекущих за собой смену места жительства».[27] При этом он выделял явные события (переселение) и латентные (формирование подвижности), а чтобы все эти события образовывали процесс (прибытие, выбытие), они должны составить статистически значимую совокупность.

Представляя свою концепцию, Л. Л. Рыбаковский дает еще несколько определений миграционного процесса: «взаимодействие двух противоположно направленных относительно однородных серий событий» (поток выбытий и поток прибытий); с формальной стороны – «зафиксированная в пространстве и времени серия миграционных событий» (фиксация осуществляется в момент регистрации мигрантов на новом и старом местах жительства); по существу – «совокупность собственно переселений». В более поздних изданиях его взгляды на сущность миграционного процесса изменений не претерпели: это – «происходящая в определенных пространственно-временных рамках серия миграционных событий».[28]

Что касается структуры миграционного процесса, то в любом завершенном миграционном процессе ученый выделяет три стадии: исходную, или подготовительную, представляющую процесс формирования территориальной подвижности населения; основную, или собственно переселение населения, миграционные потоки; заключительную, или завершающую, состоящую в приживании мигрантов на новом месте.[29]

В. А. Ионцев в кратком терминологическом словаре определяет миграционный процесс как «совокупность миграционных событий, осуществляемых одновременно в пространстве и времени». Далее он пишет: «Рассматривая миграционный процесс прежде всего как совокупность переселений, выделяют три стадии его развития: 1) начальная стадия, или стадия принятия решения о миграции; 2) основная стадия, или собственно миграция населения; 3) завершающая стадия, направленная на закрепление, приживаемость мигранта на новом месте».[30]

С. А. Прудникова представляет миграционный процесс как комплекс стадий, включающих выбор местности различными социальными группами, их переселение и проживание с учетом экономических, политических и социальных условий.[31] При этом она выделяет несколько групп субъектов миграционных процессов: эмигранты, выезжающие в силу различных причин на постоянное место жительства в другие государства; вынужденные переселенцы; беженцы; нелегальные мигранты; трудящиеся-мигранты; представители научных и учебных заведений, временно выезжающие за пределы государства; туристы; граждане, выезжающие на отдых.

Предметом исследования Е. В. Галузы избрано международное и внутригосударственное правовое регулирование миграции, механизмы ее незаконного осуществления, закономерности и способы противодействия противоправным миграционным процессам и их негативным последствиям.[32]

Сопоставление изложенных подходов и точек зрения представляется, на наш взгляд, достаточным и дает основания считать, что принципиальных различий между ними нет. Сущность миграционного процесса, в основном, сфокусирована в его концептуальной трехстадийности.

Вместе с тем, по нашему мнению, в приведенных выше определениях миграционного процесса не выражена его юридическая составляющая. В этой связи представляется необходимым подходить к сущности миграционного процесса как к сочетанию понятий «миграция» и «процесс». Однако нельзя не учитывать и того, что базовое понятие «миграция» обозначает не что иное, как процесс (перемещение, переселение). Не отождествляя два этих понятия, заметим, что их основное различие – в направленности, или функциональной ориентированности, так что миграция выступает главным образом в качестве статического компонента, а процесс является динамическим компонентом. Наличие у миграции вектора образует основную сущностную характеристику миграционного процесса.

Отсюда, под миграционным процессом нам представляется целесообразным понимать целенаправленную совокупность правовых отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса.

В целом, анализ структуры миграционного процесса убеждает в том, что в нем устойчиво и отчетливо проступают контуры доминирующих структурных компонентов: управления, права, информатизации и обеспечения (научного, таможенного, гражданского, паспортно-визового, финансового, материально-технического и др.).[33] Это отмечали авторы большинства использованных источников, и такой подход к структурированию миграционного процесса позволяет к его основным компонентам отнести управление, право, информатизацию и обеспечение.

Следовательно, миграционный процесс представляет собой целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения на траектории «проектирование – перемещение – приживаемость (обустройство)».

С учетом обоснованного выше определения миграционного процесса с юридической точки зрения под миграционным процессом нам представляется целесообразным понимать целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении граждан, обусловленное их государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущее приобретение ими нового правового статуса.

Миграционные перемещения различных видов были ключевыми факторами в процессах крупномасштабной колонизации, индустриализации и национальном строительстве.[34]

В послевоенный период трудовая миграция сыграла значительную роль в развитии и реструктуризации индустриальных экономик,[35] в то время как вынужденная миграция явилась неизбежным результатом процессов государственного формирования и экономических изменений в условиях соревнования политических систем и неоколониализма.[36]

Опираясь на обширный исторический материал о миграционных перемещениях, мы задались целью определить основные модели миграционных процессов для каждого исторического периода и показать, что миграция стала неотъемлемой частью жизнедеятельности любого современного общества.

Некоторые исследователи сравнивают миграционные процессы с турбулентным движением. По их мнению, это сравнение наиболее точно отражает последствия миграции как эффекта неожиданной силы, а также различные уровни взаимосвязей и взаимозависимостей между разнообразными силами, которые функционируют в современном мире, являясь мультинаправленными и обладая обратимыми траекториями.[37]

На наш взгляд, можно утверждать, что миграция как системный элемент в процессах глобализации – новый вид системной роли последней, которая существовала в различных формах, начиная с формирования капиталистического мирового рынка в конце XV – начале XVI столетия. Глобальная экспансия европейских империй, глобальные экономические взаимосвязи, развитие судостроения, совершенствование картографии и навигации способствовали росту торговли между странами различных континентов, а следовательно, и миграции. Все это сформировало условия, необходимые для начала эры глобальной миграции, которая принципиально отличается от более ранних периодов.