Светлана Мишина – Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации (страница 1)

Светлана Вячеславовна Мишина

Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации

© Мишина С.В., 2013

© Издательский дом «НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА», 2013

Введение

В условиях современной российской экономики роль местных налогов и сборов должна возрастать, поскольку они формируют финансовую базу местных органов самоуправления. Для выполнения разнообразных, прежде всего социальных функций местному самоуправлению нужны производственные, финансовые, организационные, информационные и другие ресурсы. Их наличие в необходимых масштабах служит базой для реализации полномочий и выполнения обязательств органами местного самоуправления.

На протяжении всего постсоветского периода ведется поиск такой модели финансов местного самоуправления, которая была бы адекватна новой реальности производственно-экономических отношений в стране. Однако задача эта до сих пор не решена.

Реформирование местного самоуправления в России невозможно без изучения исторических основ теории и практики его функционирования. Осмысление опыта организации городского самоуправления, формирования финансово-экономической базы имеет большое значение для построения эффективной системы децентрализации полномочий и предметов ведения органов власти.

На этом фоне очевидна актуальность теоретических исследований, посвященных обоснованию теоретических подходов к формированию налоговой базы местных бюджетов и реформированию на их основе действующего налогового законодательства. При этом особенно остро стоит вопрос поиска адекватных состоянию современной российской экономики методов упорядочения и расширения системы местных налогов и сборов.

По глубокому убеждению автора, трудность реформирования налоговой системы в условиях развития нового российского рынка во многом связана с отсутствием прочной теоретической базы в этой области, формирование которой, в свою очередь, невозможно без масштабных историко-экономических обобщений.

С этих позиций особого внимания заслуживает богатый, более чем двухсотлетний опыт России по использованию местных налогов и сборов в качестве основы обеспечения финансовой самостоятельности территориального (земского) управления. Осмысление основных тенденций развития системы местных налогов на протяжении XV–XX столетий, оценка их роли в решении экономических и социальных проблем регионов должны стать методологическим ключом к решению современных проблем модернизации налогообложения в Российской Федерации. Очевидно также, что изучение накопленного опыта требует сопоставления с существующими в мирохозяйственной практике традициями разработки методик формирования налоговой базы местных бюджетов.

Исследование опыта и традиций становления и развития системы местного налогообложения довольно широко освещается в современной российской и зарубежной экономической литературе, прежде всего в научной периодике. Однако направленность этих работ остается разноплановой. Круг работ, затрагивающих эту тематику, может быть подразделен на несколько основных направлений: анализ формирования финансовой, в том числе и налоговой, базы бюджетов муниципальных образований в различных национальных экономиках; исследование сугубо правовых проблем формирования местных бюджетов в российской экономике; описание причин и последствий финансовой несостоятельности местных органов самоуправления в Российской Федерации.

Вместе с тем в отечественной экономической литературе до настоящего времени не осуществлялась комплексная ретроспективная оценка развития ситуации с формированием системы местного налогообложения. Практически вне поля зрения современных исследователей остается также богатейший исторический опыт применения системы местных налогов и сборов в рамках земского и городского самоуправления России XIX – начала XX вв., а также советского периода (30-е гг. XX в.).

Глава 1

Местные налоги и сборы как фактор финансовой самостоятельности местного самоуправления

1.1. Эволюция формирования системы местного налогообложения в России

Налоговая система России развивалась поэтапно, претерпевала метаморфозы, источником которых являлись сдвиги в государственном устройстве страны. Функции и задачи государства со временем принимали новые черты, но главное предназначение налогов – источник бюджетных средств государства и муниципальных образований – осталось. Развитие налоговой системы местного самоуправления России можно условно подразделить на три этапа:

I этап. Развития системы местного налогообложения в дореволюционной России.

II этап. Развитие системы налогообложения в СССР.

III этап. Становление налоговой системы современной России.

I этап. Развитие системы местного налогообложения в дореволюционной России.

Налогообложение в допетровскую эпоху (IX–XVII вв.). История развития местных налогов и сборов в России берет начало в XV в. Именно тогда в стране начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (государственных) налогов и местных сборов. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творили суды и собирали налоги и сборы. В частности, «посошный откуп»[1], заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

Налоговая реформа Петра I (XVIII в.). Для покрытия дополнительных расходов Петр Великий ввел чрезвычайные налоги: деньги драгунские, рекрутские, корабельные, подать на покупку лошадей. Вводятся прибыльщики – чиновники, которые должны «сидеть и чинить государю прибыли», придумывать новые виды податей. По инициативе прибыльщиков были введены: подушная подать; гербовый сбор; налоги с постоялых дворов; налоги с пеней; налоги с плавных судов; налоги с арбузов; налоги с орехов; налоги с продажи съестного; налоги с найма домов; ледокольный налог и др.

В ходе реформы подворное налогообложение было заменено подушной податью[2], введены новые виды налогообложения – горная подать, гербовые сборы, пробирная пошлина, знаменитый налог на бороды. Реформирована организационная система сбора налогов: финансовые приказы заменены финансовыми коллегиями. Были заложены основы системы местного самоуправления и местных налогов и сборов. В эпоху Петра Первого широкое развитие получила система взимания налогов через откупщиков.

Налоговые реформы первой половины XIX – начала XX в. При Александре Первом (1777–1825) изменения в акты законодательства вносились в части следующих фискальных сборов и налогов: оброчный сбор; гильдейский сбор; пошлина с наследств; горная подать; гербовый сбор; питейный сбор. Вводились новые обязательные платежи, например: процентный сбор с доходов от недвижимого имущества; попудный сбор с меди. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Существенному пересмотру подвергалась система земских денежных и натуральных повинностей. Повинности подразделялись на обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.) и взимались по раскладке среди населения[3].

Городские потребности и нужды по общему правилу удовлетворялись из городских доходов, получаемых в качестве дохода с общественной собственности и от различного рода сборов, законодательно установленных в пользу города. Все сборы в пользу города законодатель делил на три категории:

1) сборы личные (сбор за записку обывателей в городскую обывательскую книгу);

2) сборы с недвижимого имущества (оценочный сбор);

3) сборы за право производства и торговли (состояли из двух групп: сборы с торговых заведений и сборы с торгово-промышленных классов). Последняя категория составляла самую большую группу (более 20 сборов) и классифицировались в зависимости от видов деятельности.

В связи с проведением крестьянской реформы 1861 г. была изменена система сбора промыслового налога, введено налогообложение земли, введены подомовый налог, земские налоги и сборы.

Таким образом, в XIX в. по мере развития городского самоуправления упорядочивается формирование городских бюджетов и местные налоговые системы.

На примере города Москвы рассмотрим несколько подробнее источники доходной части городских бюджетов в 1890–1891 гг.

Более половины всех финансовых средств городу давали прямые налоги, хотя доходных статей было много, включая прибыль предприятий местного подчинения. Из прямых налогов наиболее крупные поступления приносил налог с недвижимых имуществ[4]. Значительную сумму городу давал налог на право ведения в Москве торговли и промыслов. Сюда входили: стоимость патентов, купеческих свидетельств, свидетельств на право мелкой торговли, сборы с торговых и промышленных заведений, с трактиров, с огородов, с постоялых дворов. Важной статьей доходов были налоги с владельцев лошадей и частных экипажей.