Светлана Макарова – Целевые бюджетные программы: теория и практика (страница 2)
За весь период реформ не сформировалось единой терминологии в теории программного бюджетирования. Одни говорят о программном бюджете, другие называют его программно-целевым методом, третьи программно-целевым принципом (прил. 1).
«Бюджетная программа – систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели, и заданий, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств соответственно возложенным на него функциям» [32, с. 6].
Дж. Буркхед и Дж. Миллер считают, что «программу можно относить к более высокому организационному уровню, чем исполнение. Поскольку программа может охватывать несколько исполнительных организационных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации. Программный бюджет отвечает организационным потребностям более высокого уровня, то есть он более централизован» [43, с. 71].
Программно-целевое управление трактуется и как метод программного воплощения крупных управленческих решений, и как реализация комплексного, системного подхода при решении крупномасштабных социально-экономических проблем.
В программу повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. введено понятие «программно-целевой принцип деятельности органов власти» [6]. Программно-целевой метод планирования призван обеспечить прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Иными словами, программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности ведомства. Стратегический итог – это долгосрочная устойчивая выгода для общества, проистекающая из мандата. Стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности правительства.
Подобно тому, как дом строится из кирпичей, ведомственный бюджет складывается из программ. Каждое ведомство должно составлять и защищать свой бюджет как набор программ, снабженных информацией о расходах на их реализацию и об их эффективности. Желательно, чтобы каждая функция, каждый вид деятельности ведомства были включены в ту или иную программу и каждая программа была помещена в одно ведомство [32].
Под программным бюджетом мы будем понимать форму отражения в ведомственной структуре расходов финансового обеспечения целевых бюджетных программ, которые ориентированы на достижение целей в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Являясь мощным инструментом системы бюджетирования, ориентированного на результат, программный бюджет призван обеспечить прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и планируемыми результатами их использования.
Формирование программного бюджета может стать действенным инструментом повышения эффективности расходов, так как позволит выбрать наилучший вариант достижения поставленных целей при разумном вложении финансовых, трудовых и иных ресурсов.
В процессе становления и развития программно-целевого (программного) подхода на федеральном уровне в РФ с 1990 г. и по настоящее время можно выделить несколько наиболее стратегически важных этапов (прил. 2).
Первый этап – 1995–2003 гг. Формирование порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых принимает участие Российская Федерация.
Второй этап – 2004–2007 гг. Реализация концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг.
Третий этап – 2008–2009 гг. Включение в Бюджетный кодекс РФ специальных норм, посвященных долгосрочным целевым программам.
Четвертый этап – 2010–2011 гг. Принятие порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации как инструмента реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. [10].
Пятый этап – 2012–2014 гг. Полномасштабное внедрение программно-целевого принципа деятельности органов исполнительной власти и соответственно программных бюджетов. Подготовка проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ».
Далее рассмотрим существенные характеристики преобразований каждого этапа.
Первый этап. Сформулированы факторы, определяющие отбор проблем для их программной разработки и решения [8]:
• значимость проблемы;
• невозможность комплексного решения проблемы в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма;
• необходимость государственной поддержки для решения проблемы;
• новизна и высокая эффективность мероприятий;
• необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы.
Дополнительно необходимо учитывать:
• приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации;
• направления структурной и научно-технической политики;
• прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;
• результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны;
• внешнеполитические и внешнеэкономические условия;
• международные договоренности.
Большое значение при реализации программного подхода имел фактор исполнения необходимых процедур контроля.
Совокупность контрольных действий, предусмотренных нормами 1995 г., можно разделить на три вида.
Первый вид – действия в рамках предварительного контроля:
• специализированная экспертиза концепции целевой программы;
• разработка перечня целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программы;
• оценка проекта программы органа исполнительной власти;
• специализированная и независимая экспертиза проекта целевой программы;
• ежегодное согласование уточненных показателей эффективности на очередной год;
• разработка механизмов корректировки программных мероприятий и их ресурсного обеспечения и др.
Второй вид – действия в рамках текущего контроля:
• мониторинг реализации программы государственным заказчиком или уполномоченными им инструкторами;
• ежеквартальная отчетность о ходе выполнения программы;
• контроль за ходом реализации программы в процессе комплексных экспертных проверок Минфина России, Минэкономразвития России;
• подготовка предложений о целесообразности продолжения работ и финансирования программ.
Третий вид – действия в рамках последующего контроля:
• подготовка докладов о ходе работ по программам, оценка эффективности использования финансовых средств (по годам и за весь срок реализации);
• оценка достижения целевых индикаторов и показателей;
• внесение предложений о продлении срока реализации программ (с обоснованиями) на срок не более года, разработка новой целевой программы при необходимости продления срока более чем на 1 год;
• размещение основных сведений о результатах реализации программы в средствах массовой информации.
Совокупность представленных контрольных действий позволяет утверждать, что в 1995 г. была заложена серьезная платформа для развития программного подхода в государственном бюджетном планировании. Созданная база активно использовалась в последующие периоды.
Второй этап. Активизация практики применения программного подхода в бюджетном планировании в Российской Федерации связана с принятием в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.
К общим требованиям, которым согласно Концепции должны были соответствовать по содержанию бюджетные программы федерального уровня, относятся следующие критерии [7]:
• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты, так и конечные;
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной, текущей и завершающей оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы;
• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Важно отметить, что с 2004 г. получило развитие новое в программном планировании РФ понятие – «ведомственные программы», которые впоследствии стали играть значительную роль в достижении целей социально-экономического развития Российской Федерации.
Концепцией 2004 г. в развитие общих требований, введенных в 1995 г., была четко предусмотрена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае их несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).
Третий этап. Новшеством программного планирования является введение в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ статей о целевых программах.