Светлана Антонова – Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный) (страница 2)
Предмет регулирования Федерального закона «Об охране окружающей среды» сформулирован в его преамбуле следующим образом: названный Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; названный Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
Действовавший ранее Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»[19] не предусматривал существование специального законодательного акта, регулирующего создание и функционирование ООПТ. В названном Законе содержался раздел IX «Особо охраняемые природные территории и объекты», в п. 1 ст. 60 которого устанавливалось, что государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу РФ, красные книги республик в составе России, образуют природно-заповедный фонд России и обеспечиваются особой охраной государства в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Следует также упомянуть о том, что Постановлением Государственного планового комитета СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 г. № 77/106[20] были утверждены Типовое положение о государственных заповедниках, Типовое положение о государственных памятниках природы, Типовое положение о государственных ботанических садах и дендрологических парках, Типовое положение о государственных зоологических парках, Типовое положение о государственных заказниках и Типовое положение о государственных природных национальных парках. Формально признано недействующим только Типовое положение о государственных зоологических парках Приказом Минкультуры России от 16 июля 1993 г. № 473[21], утвердившим Типовое положение о государственных зоологических парках.
Раздел I
Общие положения
Статья 1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях
1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
3. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.
1. В комментируемой статье определен состав законодательства РФ об ООПТ. При этом понятие законодательства использовано в его широком смысле, охватывающем как собственно законодательные, так и иные нормативные правовые акты.
Согласно п. 1 названная отрасль законодательства основывается на соответствующих положениях Конституции РФ и определяет, что законодательство РФ об ООПТ составляют: во-первых, комментируемый Закон; во-вторых, законы и иные нормативные правовые актов России, принимаемые в соответствии с комментируемым Законом; в-третьих, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Как видно, в п. 1 комментируемой статьи использована та же конструкция, что и в п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при определении состава законодательства в области охраны окружающей среды: законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из названного Закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов России, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Такая взаимосвязь комментируемого Закона и Федерального закона «Об охране окружающей среды» предопределена тем, что оба названных акта основаны на одних и тех же положениях п. «д» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящих охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, ООПТ и законодательство об охране окружающей среды к предметам совместного ведения России и ее субъектов.
Согласно части 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч. 5 указанной статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 2 этой статьи. Там же предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.
Следует подчеркнуть, что пункт 1 комментируемой статьи определяет центральное, системообразующее место комментируемого Закона в законодательстве РФ об ООПТ. В силу данного пункта другие законы и нормативные правовые акты России, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области законодательства об ООПТ должны соответствовать комментируемому Закону. Это прямо отмечалось, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 30 мая 2007 г. № 65-Г07-2[22].
Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законы, являются нормативные правовые акты РФ Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В ч. 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[23] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[24], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы ООПТ, является Минприроды России (см. комментарий к ст. 3 Закона).
Согласно пункту 2 названных Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 названных Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88[25].