Сергей Витте – По поводу непреложности законов государственной жизни (страница 5)
По поводу этих рассуждений прежде всего необходимо заметить, что это мнимое смешение понятий произошло, главным образом, от неточной передачи высказанного мною положения. Едва ли нужно ссылаться на авторитет представителей государственной теории самоуправления в частности, дабы доказывать, что местное самоуправление еще не есть конституция и что управление местное и управление верховное не одно и то же. Эта истина вполне ясна, и против нее нет возражений в моей записке. Последняя не отождествляет местного управления с управлением верховным, а указывает только, что конституция, как самоуправление верховное и земское самоуправление, как система управления местного, основаны на одном и том же принципе народовластия, т. е. на участии общества в государственном управлении (первая – в верховном, вторая – в местном); затем моя записка доказывает, что система управления верховного тесно связана с системой управления местного, что построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого.
Можно спорить, насколько данная система местного управления отвечает той или другой форме правления верховного; но едва ли может подлежать сомнению, что не каждая система первого отвечает всякой форме второго и что построение их на одинаковом начале составляет одно из существеннейших условий устойчивости данной формы правления. Нельзя, например, в аристократическом государстве строить систему местного управления на началах всесословных, на началах господства демократии и всеобщей подачи голосов (с цензом или без ценза); нельзя в федеративной республике применять начала централизации и т. п. «Государственная администрация», говорит проф. Градовский, «со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. п. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений, но она лежит в самом существе дела. Как и при помощи каких орудий господствует данная власть – это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения осуществления разных целей, они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством»[10]. «Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных. Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи местности, имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому разрешению вопросов»[11].
Что же касается вышеуказанного мнения кн. Васильчикова, на которое ссылается записка Министра Внутренних Дел, то мнение это едва ли может считаться таким бесспорным, каким, по-видимому, признает его эта последняя. Князь Васильчиков в своем сочинении, написанном еще в 1869 г., является довольно ярким представителем общественной теории самоуправления, теории, почти отвергнутой уже в настоящее время наукой, отвергаемой и самою запискою Министра Внутренних Дел (прим. на стр. 1). Прекрасный критический разбор высказанного кн. Васильчиковым положения, с указанием всей несостоятельности попытки разграничить интересы местности от интересов государственных, сделан проф. Градовским (Начала Русского Государственного Права, т. III, с. 26 и след.). Не повторяя доводов покойного профессора, – авторитет которого, судя по ссылкам на его сочинения, имеющимся в записке Министра, вполне ею признается, – я, со своей стороны, могу лишь указать, что сам кн. Васильчиков приходит к тому же самому выводу, к которому клонятся все мои доводы, т. е. что правильное развитие начал самоуправления неизбежно приведет к конституционному строю государства. «Справедливо и верно», говорит он, «что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству и, как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так и отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания»[12].
Если затем обратиться к сочинениям профессора Чичерина и взять не отдельную из них выдержку, а проследить общий ход их рассуждений, то едва ли и в них не найдется подтверждение той мысли, что система местного управления тесно связана с политическим устройством государства, что ручьи самоуправления в своем течении неизбежно сольются в море общего народного представительства[13].
Что же касается, наконец, весьма сложных и отвлеченных соображений записки о том, что местное самоуправление относится к области подзаконного управления, из которого устранен лишь «пришлый», «приказный», «чиновничий элемент», что такой подзаконно-сти противоположен конституционный принцип, что выражающее этот принцип народное представительство относится к области верховного управления и что потому только оно и выражает идею ограничения государственной власти, – то все эти соображения едва ли могут иметь практическое значение в настоящем вопросе.
Подзаконность есть общее свойство всякого управления, местного и неместного; деятельность земских учреждений столь же подзаконна, как и деятельность любого Министерства или Комитета Министров, ибо все управление в России происходит на твердом основании законов (ст. 47 Зак. Основ.). Больше того, самый конституционный режим и лежащее в его основании народное представительство тоже основаны на законе. Такой закон называется конституцией, учредительной хартией, органическим статусом и т. п., но он все же закон, который может быть изменен, отменен или заменен только другим таким же законом.
В самодержавном государстве закон самоуправления, как и всякий закон, может быть изменен, отменен или заменен непосредственным распоряжением самодержавной власти, если последняя решится действовать в нарушение представительных прав населения отдельных местностей. Но к подобным мерам не легко приступать даже при самодержавном правлении. Проведение, напр., земской реформы 1890 г., реформы притом отрывочной и паллиативной, встретило и поныне встречает немало затруднений, потребовало незаурядной настойчивости и решимости.
Доказывая соответствие самоуправления самодержавному строю, записка Министра Внутренних Дел идет, впрочем, далее кн. Васильчикова и проф. Чичерина. Она излагает самостоятельный, едва ли кем-либо из научных авторитетов высказанный взгляд, будто «распространенное у нас противоположение органов самоуправления органам Правительства не имеет за собой никаких действительно оснований и коренится в явном смешении понятий», что органы самоуправления не разнятся от органов бюрократических, ибо полномочия свои они получают в конечном выводе из того же источника, как эти последние, т. е. от закона и центральной власти. Выборное начало и децентрализация также не составляют отличительного их признака, а парламентская форма собраний присуща земскому собранию в той же мере, как сельскому сходу и Государственному Совету. «Таким образом», заканчивает рассуждения свои по этому предмету записка, «органы самоуправления, постольку-поскольку им поручаются дела управления, должны быть рассматриваемы как органы правительственной власти, подобные всяким другим и, как таковые, могут противополагаться учреждениям бюрократическим, тем или иным ведомствам, но ни в каком случае не Правительству вообще, как нечто от него самостоятельное и ему противостоящее». Подобное противоположение, по мнению записки, может иметь основания в конституционном государстве, где воля Монарха ограничена пределами закона, изменение которого от нее не зависит, там же, где от этой единственной воли зависит самое существование управления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим.
С этими выводами записки весьма трудно согласиться, ибо и по существу, и по своим отношениям к верховной власти органы самоуправления от органов бюрократических существенно отличны.
Во всяком правовом государстве, от монархии до федеративной республики включительно, все отношения органов государства между собою и к населению регулируются законом, и всякая власть свои полномочия получает от закона и власти центральной, или вернее, власти верховной – законодательной. Но обмен и характер тех полномочий, которые представляются верховной властью органам правительственной администрации (органам бюрократическим) и тех, которые даруются органами самоуправления, глубоко различны. Первые по закону не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний властей высших. «Каждый низший чин должен принимать приказания от представленного над ним старшего и исполнять их с точностью» (ст. 712. Уст. о ел. гражд.).