Сергей Каледин – Романская система местного управления (страница 2)

Децентрализация является политикой центральной власти по передаче местным органам власти (= органам самоуправления) ряда компетенций, до этого осуществлявшихся государством и по обеспечению финансовых, правовых и организационных условий для их выполнения. Проведение этой политики связано с двумя основными группами причин. Во-первых, к 70-м – 80-м гг. стала достаточно очевидной неэффективность централизованного управления во многих вопросах, связанная с неповоротливостью государственной бюрократической машины, столичным, т.е. искаженным и приблизительным видением местных проблем, слишком большим количеством промежуточных этапов между принятием решения и его реализацией. Во-вторых, централизованная система управления стала оцениваться как недемократичная: спад активности избирателей, наметившийся в 70-х гг., стал одним из проявлений кризиса современного государства как государства демократического и роста аполитизма граждан. В этой ситуации развитие местного самоуправления оказывается основным способом сделать управление более демократичным, а население – более политически организованным и активным.

Постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском случае, важную характеристику, закрепленную законодательно (закон 2.3.82 г.): не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать указаний другому. В то же время, исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений – опять же между государством и местными органами власти – во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.

Вопрос о том, насколько децентрализованная Франция стала демократичнее вызывает много противоречий. Передача местным властям новых компетенций неизбежно связана с передачей ответственности. Поскольку и то, и другое осуществлено государством односторонне, в законодательном порядке, местные органы власти отвечают за гораздо большее число вопросов, но гораздо менее свободны в своих действиях: переданные компетенции являются обязательными. В связи с этим многие французские юристы говорят о фактическом отходе от принципа общей компетенции, при его формальном сохранении: распределение обязательных компетенций между разными уровнями власти, которое становится все более подробным, почти не оставляет возможностей, как юридических, так и финансовых, для реального осуществления общей компетенции.

Наконец, децентрализация коснулась лишь одного аспекта якобинской традиции, роли центральной власти в местном управлении. Второй же аспект – унификация систем местного управления и самоуправления – остался без изменений. Это проявляется не только в существовании единых статусов для всех органов власти одного уровня, но и в поразительном сходстве статусов территориальных сообществ разного уровня. Даже выборы в местные органы власти одного уровня проходят одновременно на всей территории Франции.

4. Местные органы самоуправления. Коммуна

По данным на 1990 г., во Франции насчитывалось 36 551 коммуна. Среднее число жителей одной коммуны – 1500; фактически различия очень велики – более 25 000 коммун насчитывают менее 700 жителей каждая, тогда как население Парижа превышает 2 миллиона жителей. Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом, закрепленным в Кодексе коммун и регулирующим структуру органов власти, механизм выборов и назначений, основные компетенции и т.д. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, попадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Во-вторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения зависит и число членов муниципального совета (от 9 до 69). Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной законодателем.

В каждой коммуне образуется, путем всеобщего прямого голосования, муниципальный совет, который избирает из своего состава мэра – главу исполнительной власти – и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет – исполнительный орган коммуны.

Муниципальный совет является основой местного самоуправления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, решает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодательства.

Системы выборов в муниципальный совет различаются в зависимости от того, более или менее 3 500 жителей в коммуне (закон от 19 ноября 1982 г.). Совет избирается сроком на 6 лет.

В коммунах с числом жителей менее 3 500 выборы проходят по мажоритарной системе в два тура, с привлечением как списков, так и изолированных кандидатов. Списки являются открытыми и разрешено панаширование.

В первом туре считаются избранными кандидаты (не списки), набравшие одновременно абсолютное большинство голосов и не менее 1/4 голосов от общего числа избирателей. При этом допускается панаширование: избиратели могут дополнять списки именами других кандидатов, вычеркивать имена из списка, но общее число кандидатов, поддержанных одним избирателем (исправленный список) не должно превышать число мест в совете.

Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются отдельные кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки.

В коммунах с числом жителей 3 500 и более при выборах используется смешанная система – мажоритарная с элементами пропорциональности. Выборы также проходят в два тура. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Списки обязательно должны быть полными.

Список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре получает 1/2 мест в совете с округлением в большую сторону (в меньшую, если незанятыми остаются 4 или менее мест). Остальные места распределяются пропорционально между списками, получившими более 5% голосов. Список, набравший абсолютное большинство также участвует в этом распределении.

К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре, не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает 1/2 мест, оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими не менее 5% голосов, включая победивший список.

При выборах территория коммуны представляет собой единый избирательный округ. Крупные коммуны могут разделить территорию на ряд избирательных округов; для Парижа, Лиона и Марселя – это деление обязательно.

Обе системы являются результатом продолжительных разработок, сделанных специалистами, и преследуют две основных цели: создание дееспособного совета (т.е. совета, в котором есть устойчивое большинство, принадлежащее к одной партии либо к одному избирательному объединению) и поддержание определенного уровня демократии путем предоставления оппозиции возможности присутствовать в совете. Использование порогов в 5 и 10% исключает возможность избрания случайных кандидатов и представителей малочисленных движений и групп. Это несомненный прогресс по сравнению с предшествовавшей системой: по закону 1964 г., действовавшему до 1982 г., в коммунах с числом жителей более 30 000 человек список, набравший большинство голосов, получал все места в совете.

Возможны довыборы, в случае освобождения мест в совете. Активное и пассивное избирательное право зависит в основном от тех же критериев, что и при национальных выборах. С 1992 г. местные депутаты имеют право на денежное содержание, связанное с их деятельностью. Не имеют права быть избранными в совет предприниматели, имеющие концессию коммуны, служащие силовых ведомств и префектуры, жители, пользующиеся услугами коммунального центра социальной помощи (помощь трудным семьям, безработным и т.д.); существует ряд других ограничений.

Принимаемые советом решения относятся к сферам его компетенции и охватывают следующие основные вопросы:

– утверждение бюджета и финансового отчета мэра;

– создание муниципальных служб и их организация;

– управление имуществом коммуны;

– регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной;

– контракты, заключаемые коммуной;

– утверждение коммунального плана землепользования и т.д.

Муниципальный совет должен сам выполнять свои полномочия и не имеет права (за редкими исключениями, предусмотренными законом) передавать их ни мэру, ни государству, ни избирателям путем референдума. Закон от 6 февраля 1992 г. предусматривает проведение местных референдумов, но они могут носить исключительно консультативный характер.