Сергей Каледин – Результативность административной реформы (страница 1)

Сергей Каледин

Результативность административной реформы

План

1. Результативное управление в органах исполнительной власти

2. Разработка и внедрение систем показателей в государственном управлении

3. Использование показателей результативности

4. Показатели конечного эффекта

5. Внедрение принципов и процедур управления по результатам деятельности

1. Результативное управление в органах исполнительной власти

Известно, что цели государственного управления не в полной мере поддаются количественной формализации, имеют долгосрочный характер, на их достижение влияют не только органы исполнительной власти, ответственность за достижение целей размыта.

Потребители государственных услуг, как правило, не предъявляют претензий к их качеству, а органы исполнительной власти стремятся удовлетворить не клиента, а финансирующий орган. Это связано с тем, что, если в экономическом секторе производятся товары и услуги, удовлетворяющие конкретные потребности и предполагающие прямую оплату, то государственное управление направлено на удовлетворение общественных интересов, здесь оплата государственных услуг опосредована.

Результативное управление в органах исполнительной власти возможно только в том случае, если сами органы проявят инициативу и готовы обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом. Результативное управление предполагает:

· обеспечение потребности общества в общественных благах;

· постоянную обратную связь;

· минимизацию расходов

2. Разработка и внедрение систем показателей в государственном управлении

Разработка и внедрение систем показателей в государственном управлении явилось не столько результатом теоретического обоснования, сколько практического поиска. В Великобритании этот опыт был суммирован в документах программы «Следующие шаги», в Австралии – в докладах «Определение результата и выпуска», в США – законе об исполнении и результатах (GPRA).

Система показателей результативности деятельности превращается из фиктивного в реальный инструмент управления лишь при наличии системы обратной связи – государственных органов и их клиентов, руководителей и подчиненных, регулирующих организаций и подведомственных структур.

Обратная связь – это воздействие результатов функционирования какой-либо системы (объекта) на характер этого функционирования. Основная идея обратной связи заключается в том, чтобы использовать сами отклонения системы (объекта) от определенного (целевого) состояния для формирования управляющего воздействия и оценке качества управления. Уменьшение отклонений свидетельствует о правильности постановки конкретной задачи управления и нормальном ходе управления. Постоянное увеличение рассогласования является признаком некорректно поставленной задачи управления или неудовлетворительности самого процесса управления.

Таким образом, между управляющей структурой и управляемой подсистемой возникает два вида взаимодействия: управляющие воздействия и обратная связь. Можно выделить два типа обратной связи. Первый тип носит исключительно информационный, пассивный характер – это весь комплекс информации, описывающий состояние управляемой подсистемы и не оказывающей непосредственного воздействия на систему управляющую. Второй тип обратной связи является активным и помимо пассивной информации содержит механизм таких воздействий и в этом смысле может быть назван «силовым»

Ключевая составляющая «силового» типа обратной связи – это алгоритм использования полученной информации управляющей структурой при формировании управляющего воздействия. Такой алгоритм зачастую отсутствует, что делает управление по результатам в принципе неэффективным.

В социальных системах слабость обратной связи может быть вызвана подавлением со стороны управляющих структур (например, лишением права голоса), так и несовершенством информации, проходящей в режиме обратной связи. Очевидно, что несовершенство информации или её отсутствие ведет к потере представления о реальном положении управляемой подсистемы и возможности нарастания рассогласования.

Анализ хода реформ показывает, что повышение эффективности работы – это прежде всего процесс совершенствования обратной связи в государственном управлении. Мощное развитие получили показатели результативности – информационной компоненты обратной связи. Причем акценты постоянно смещались в сторону показателей конечного эффекта, то есть динамики параметров самой управляемой подсистемы. Произошел переход от анализа деятельности управляющей структуры к результатам ее деятельности.

В основе терминологии, используемой в системе измерения результатов, лежит понятие performance measure («показатель результативности»). Под ним подразумевается количественный или качественный показатель (индикатор), характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели (задачи) организации. Это показатель, позволяющий определить, действительно ли организация (орган власти, программа, агентство, государство) достигает поставленных целей.

Процесс разработки показателей, использование их в отчетности, сбор необходимой информации и её анализ получили название performance measurement – в дальнейшем «использование показателей результативности». Использование показателей результативности в непосредственном управлении организацией, то есть учет показателей в формировании бюджета, политике стимулирования персонала, выборе приоритетов в расходах и т.д. обозначается термином performance management, что можно перевести как «управление по результатам».

3. Использование показателей результативности

Использование показателей результативности в принятии решений относительно бюджетного процесса и внутренней политики организации, то есть механизмы прямого воздействия информации о результативности на изменение организации, традиционно разделяются на ряд подходов, среди которых основными являются бюджетирование по результатам (performance-based budgeting), перевод на контракт (contracting it), сравнение с лучшей практикой (benchmarking) и т.д.

Показатели результативности должны обладать пятью основными свойствами и должны быть:

Specific – специфичными и конкретными (относящимися к данной организации или программе); Measurable – измеряемыми; Achievable -достижимыми (поставленное целевое значение показателя может быть достигнуто с использованием имеющихся ресурсов); Relevant – адекватными, релевантными; Time-certain – привязанными к определенному отчетному периоду.

Показатели результативности увязаны с рядом иных категорий показателей и понятий.

Например, показатели вложенных ресурсов (input) используются для описания использования (расходов) всех ресурсов, которыми располагает организация на начало отчетного периода или в среднем за период. Ресурсы могут быть денежные и материальные (размер ассигнований, количество персонала, количество и характеристики оборудования). Так или иначе, все ресурсы сводятся к денежной оценке, что отражается в проекте бюджета или смете программы. Можно сказать, что это самый простой и наиболее распространенный показатель, так как всегда можно определить, сколько ресурсов использует организация, и как сформирован ее бюджет.

Показатели непосредственного результата деятельности (output). В конце отчетного периода (или за весь этот период) организация достигает результатов, выражающихся в виде объема деятельности, оказанных услуг, транзакций и т.д. Если output – это прямой, непосредственный результат деятельности, то output measure – показатель, количественно отражающий непосредственный результат. Данный показатель относится к самой управляющей структуре (орган власти, организация, агентство).

Возможны два варианта формулирования показателя непосредственного результата. Во-первых, с помощью расчета объема деятельности или услуг, произведенных организацией. Например, количество обслуженных клиентов; количество выполненных исследований; количество студентов, получивших образование; длина отремонтированного дорожного полотна; количество расследованных преступлений. Во-вторых, определение как объема, так и некоторых качественных характеристик результата. Например, количество студентов, окончивших институт со средним баллом не ниже 4; длина дорожного полотна, отремонтированная до состояния, соответствующего требованиям ГОСТ; количество преступлений, в ходе расследования которых выявлен преступник.

Показатели конечного эффекта (outcome). Если непосредственные (прямые) результаты деятельности отражают главным образом фактический объем работы организации, то результат воздействия данной деятельности на целевую группу обозначается термином outcome. Под этим термином понимается изменение состояния управляемой подсистемы в результате управляющих воздействий. Результат воздействия выражается в показателях конечного эффекта – outcome measure. Конечный эффект для государственного управления в целом определяется как изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании, проблемах клиента, находящегося под воздействием программы или организации. Зачастую используется понятие целевой группы, или изучаемой совокупности, изменение состояния которой отражается в показателях. Показатель конечного эффекта – это измеримый индикатор достижения поставленных целей.