Сергей Каледин – Мировая практика распределения функций между органами управления (страница 1)

Сергей Каледин

Мировая практика распределения функций между органами управления

План

1. Общие положения

2. Функции местного управления

3. Доминирующая роль управленческих функций в полномочиях местного управления

4. Варианты организации местного управления

5. Институциональная основа местного управления в разных странах

1. Общие положения

Структура местных органов власти во всех странах содержит определенное количество одних и тех же функциональных элементов. Существование и постоянство этих элементов связано с общеуправленческими закономерностями, институциональной близостью рассматриваемых стран и однотипным социально-экономическим и политическим развитием, навязывающим близкие проблемы и близкие решения.

2. Функции местного управления

Функциональные элементы являются одновременно ключевыми звеньями процесса управления на местном уровне и центрами сосредоточения властных полномочий. Однако распределение этих полномочий как правило различно, также, как и внутренняя организация элементов. Речь идет, с одной стороны, о функциях местного управления, присутствующих в рамках любой национальной системы. С другой стороны, каждая функция может выполняться специально созданным для ее осуществления органом, либо реализоваться иным способом (являясь одной из многих функций органа общей компетенции, будучи разделена на мелкие элементарные функции, выполняемые различными органами и т.д.). Для нас представляют интерес не все потенциально выявляемые в результате анализа функции местного управления, а лишь те, которые на практике – в одной из национальных систем, в нескольких или во всех – выполняются специально созданным органом управления.

Вот эти функции, с детализацией их содержания:

– Принятие решений по основным вопросам местной жизни (принятие бюджета, налоговых ставок, основополагающие решения по основным предметам ведения)

– Руководство работой представительного органа (председательство на заседаниях, формирование повестки дня, контроль за соблюдением регламента)

– Принятие второстепенных решений в промежутках между сессиями представительного органа от его имени

– Общее руководство исполнительной властью (назначение на должности, реализация решений представительного органа)

– Техническое повседневное руководство исполнительной властью (разработка конкретных мер, обеспечение целостности политики, согласование решений)

– Обеспечение управления финансами местного сообщества (повседневное управление доходами и расходами, текущее управление бюджетом)

– Руководство местной полицией

– Проверка соответствия актов представительной и исполнительной власти законодательству

– Финансовый контроль (аудит, проверка финансовой правомерности операций местных органов власти)

– Техническая, в том числе правовая, предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений

– Политическая предварительная экспертиза (консалтинг) принимаемых решений

– Представительство специальных интересов (профессиональных, конфессиональных, территориальных и т.д.) в местных органах власти

– Общая компетенция по представлению интересов государства на местном уровне

– Отраслевое управление в рамках отдельной сферы

– Наложение санкций на местные органы власти за неправомерные действия (аннулирование решений, отстранение от должности и т.д.)

Из этого списка очевидно, что мы рассматриваем все функции, для выполнения которых может быть создан специальный орган – или должностное лицо со специальным статусом. При этом мы не присваиваем априорно ту или иную функцию органам прямого государственного управления или органам местного самоуправления. Важным является то, что все эти функции являются элементами системы местного управления как единого целого и осуществляются органами, действующими на местном уровне.

На практике различные функции могут распределяться между разными органами управления следующим образом:

– каждой функции соответствует определенный орган;

– функция распределена между разными органами;

– разные функции совмещаются (концентрируются) в рамках одного органа.

Наряду с этим существенные различия между разными системами местного управления формируются за счет следующих факторов:

– способ формирования органа (прямые выборы, непрямые выборы, различные виды назначения или смешанного формирования);

– соотношение в данном органе коллегиальности и единоначалия;

– соотношение в системе классических органов местного самоуправления (прямые или непрямые выборы, право решать основные вопросы местной жизни), органов прямого государственного управления (назначение правительством или его представителями) и иных органов управления (выборы для выполнения специализированных функций, назначение без прямого вмешательства центрального правительства, делегирование функций частным предприятиям и т.д. – Например, судебная власть, не связанные с местными и центральными органами власти организации аудита и т.д.).

Каким образом определить, является ли тот или иной орган носителем данной функции либо нет? Мы исходим прежде всего из действующих правовых норм, в которых определены полномочия каждого органа управления. Данный подход, безусловно, не является исчерпывающим. Во многих национальных или локальных системах местного управления реальное положение вещей – т.е. реальное распределение функций, определяемое через критерий принятия-непринятия реализуемых управленческих решений – может существенно отличаться от предписываемого нормативными актами распределения полномочий. В частности, представительный орган может принимать на практике лишь решения, предложенные либо навязанные главой исполнительной власти: в этом случае формально функция принятия базовых решений принадлежит представительному органу, а фактически осуществляется исполнительной властью, т.к. представительный орган не играет самостоятельной роли, а лишь оформляет уже принятое решение путем голосования. Возможны и еще менее очевидные влияния, связывающие разные органы местного управления между собой, с государством или с представителями частных предприятий и организаций. Эти неформальные взаимодействия, однако, не отменяют, а лишь нюансируют основополагающую роль анализа, основанного на нормативном распределении полномочий, в силу следующих причин:

– как мы покажем далее, концентрация либо дисперсия функций характеризует распределение властных полномочий между различными органами. Это распределение достаточно важно само по себе, особенно в случаях значительной концентрации: объем выполняемых функций обеспечивает самостоятельность органа, их концентрирующего, независимо от наличия либо отсутствия неформальных влияний и взаимодействий. Та же концентрация функций позволяет выявить орган управления, потенциально наиболее влиятельный в данной системе;

– в ряде случаев важную роль играет специализация того или иного органа. Чем более она развита, тем менее вероятна – в силу давления специфических процедур и специальной компетенции – решающая роль внешних влияний;

– наконец, в рассматриваемых странах наиболее последовательно реализуется принцип правового государства, проявляющейся в максимально возможном правовом опосредовании публичного управления, в частности местного. Регулируемые правом полномочия оказываются если не единственной, то весьма важной стороной практики управления.

Таким образом, анализ, основанный на нормативном распределении полномочий, предполагающих выполнение тех или иных функций, может быть дополнен социологическим или политологическим анализом, но и сам по себе крайне важен для понимания местного управления.

3. Доминирующая роль управленческих функций в полномочиях местного управления

Местное управление в целом может осуществляться преимущественно органами самоуправления общей компетенции (в силу действия юридического принципа общей компетенции либо в силу обширного списка полномочий, затрагивающих самые разные сферы деятельности); преимущественно органами прямого государственного управления – представителями правительства; преимущественно независимо сформированными отраслевыми органами управления. Наряду с этим возможна ситуация дисперсии власти, когда среди многочисленных органов, участвующих в местном управлении нет откровенно доминирующего центра. Мы считаем, что доминирующая роль тех или иных органов определяется концентрацией управленческих функций у одного органа управления. Наконец, в рамках каждой из трех подсистем (классические органы самоуправления, органы прямого государственного управления, независимые отраслевые органы управления) существует свое распределение функций, соотносящееся с концентрацией либо дисперсией власти.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.