Сергей Каледин – Государственная служба (страница 2)
И Александр III отказался от своих нововведений.
Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы, по сложившейся традиции, была образована в начале царствования Николая II, в 1895г. – при Госсовете. Но комиссия работала неспешно – свой доклад она представила лишь в 1901 году. Содержавшиеся в ней предложения были нерадикальными – не был даже поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.
Лишь после революции 1905 года, в 1906году был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины все же сохранились.
Временное правительство в августе-сентябре 1917 года подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить – произошла Октябрьская революция.
Большевистская партия, став правящей, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что «все гражданские чины упраздняются» и «наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются».
Однако мечта о государстве – коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами («каждая кухарка будет управлять государством»), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.
Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем – к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти.
Это связано с тем, что в условиях развала только партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе, в армии, в массовых организациях (профсоюзы, Советы и т.п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях – ЦК, областные бюро, губернские, городские, районные комитеты. В силу этого партия была фактически готовой основой для формирования структур власти.
Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров были простыми:
–личные контакты видных большевиков с будущими назначенцами по революционной деятельности;
–выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии.
В 1920 году 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской, Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждался принцип единоначалия вместо провозглашенного вначале безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И. Ленин писал: «Советский социалистический демократизм единоначалию и диктатуре нисколько не противоречит…. Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим».
Сфера управления, как известно, независимо от её уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве своем не имела образования и навыков в управлении.
Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью, привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под влиянием властей, но и в силу необходимости – госслужба была для них единственным источником средств для жизни.
Причем старые специалисты, как правило, работали под контролем представителей компартии. В.И. Ленин в отношении Госплана об этом говорил так: «… Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать Президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма».
Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей:
–новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы;
–старое, дореволюционное чиновничество, которое постепенно размывалось (либо полностью принимало новые принципы, либо вытеснялось, в том числе репрессивными методами).
В связи с тем, что как было сказано выше, во многих ведомствах преобладающую часть составляли рабоче-крестьянские представители, не имевшие ни знаний, ни опыта управленческой деятельности, развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров в Социалистической академии, коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол.
С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936г. и особенно 1977г. прямо говорили о руководящей роли партии в обществе.
Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров:
–от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР
–от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР
Тогда же появилось понятие «номенклатура». Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате, хозяйственных органах и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались в партийных органах – от первичных партийных организаций до ЦК КПСС.
Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде сформировался к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов (номенклатура была отменена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 года). Он охватывал всю сферу управления, хотя и не имел правового оформления.
Конечно, в номенклатурном принципе подбора, воспитания и расстановки кадров много недостатков. Среди них:
–руководящие посты могли быть, в основном, только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами;
–строгий отбор по принципу преданности компартии;
–секретность и закрытость системы;
–несколько военизированный характер, беспрекословное повиновение нижестоящих перед вышестоящими органами и руководителями.
Но есть и в системе номенклатуры положительные моменты6
–это была действительно система работы с кадрами;
–действенная система подготовки и переподготовки кадров.
Современная российская государственная служба
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников – аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, чем даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобно нашим.
Возьмем, например, персональную преемственность между номенклатурой нынешней – «демократической» и прежней – «коммунистической». По данным социологов (О. Крыштановский) в 1995г. в правительственных структурах выходцев из советской номенклатуры было 75%, в бизнесе – 61%. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а ещё раньше – при Брежневе.
Становление государственной службы Российской Федерации началось с принятием в 1995 году Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Доктор юридических наук А.В. Облонский (Институт государства и права Российской академии наук), ответственный редактор учебного пособия «Государственная служба» отозвался об этом Законе негативно: «Это образец «корпоративного устава» содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категориях, группы, разряды». И далее: «Авторы Закона в этой части (классификации должностей, классных чинов, разрядов и т.п. –вставка моя) по существу возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся». Но это вопрос спорный. Думается, что профессор Облонский здесь не совсем прав.
В те же годы начала формирования федеральной государственной службы начались процессы по созданию государственной службы субъектов РФ.