Руслан Сакиев – Деньги для творцов будущего. Российский путь к справедливости и процветанию в 21 веке (страница 3)
1.2.1. Моделирование бюджетных возможностей
финансирования ББД
Прежде чем переходить к обсуждению потенциальных новых финансовых источников ББД, необходимо тщательно проанализировать возможности покрытия части расходов на него за счет ресурсов действующей бюджетной системы. Хотя очевидно, что существующих доходов государства недостаточно для полного финансирования ББД, они должны сформировать его устойчивое базовое ядро, дополняемое новыми поступлениями.
Прежде всего, речь идет о тех социальных расходах бюджета, которые так или иначе связаны с прямой поддержкой доходов населения – различных видах денежных пособий, компенсаций, субсидий, материальной помощи. Суммарно на эти цели из федерального бюджета ежегодно тратится около 3 трлн руб., или 2.5% ВВП. Значительная часть этих средств распределяется путем сложной системы категориальных льгот без должного учета реальной нуждаемости получателей. С введением ББД как универсального способа поддержки доходов эти расходы могут быть существенно оптимизированы.
Разумеется, базовый принцип состоит в том, что средства, высвобождаемые при замещении отдельных социальных выплат безусловным доходом, не должны исчезать из бюджета, а направляться на покрытие расходов по ББД. При этом логика постепенности и дополняемости должна соблюдаться неукоснительно. На начальной стадии при сравнительно невысоком размере ББД большинство действующих социальных выплат может сохраняться в полном объеме. И только по мере роста ББД до уровня, позволяющего реально обеспечить базовые жизненные стандарты, отдельные категориальные меры поддержки будут объединяться с ним или отменяться за ненадобностью.
Так, уже на старте программы ББД можно ликвидировать ежемесячные денежные выплаты ряду категорий федеральных льготников (чернобыльцам, донорам, отдельным группам ветеранов и инвалидов). Эти довольно скромные выплаты будут с лихвой компенсированы базовым доходом, а прочие льготы в натуральной форме (проезд в транспорте, лекарственное обеспечение и т.д.) должны сохраниться. Также целесообразно уже на раннем этапе отказаться от налоговых вычетов и льгот по НДФЛ для лиц с высокими доходами, рассматривая ББД как компенсацию этих преференций для всех граждан. Постепенно в ББД могут быть интегрированы многие пособия на детей, часть субсидий на услуги ЖКХ для малообеспеченных семей.
При дальнейшем повышении размеров ББД он может частично заместить страховые пенсии по старости. Логика здесь такова: ББД должен гарантировать каждому пожилому человеку минимальный приемлемый уровень жизни независимо от прежних заработков и стажа. Страховая же пенсия будет дополнять его в зависимости от трудового вклада и играть стимулирующую роль. На завершающей стадии внедрения ББД его величина может сравняться с размером страховой пенсии или даже превысить ее для большинства пенсионеров с невысокими прежними заработками.
Конечно, описанный процесс постепенного замещения части нынешних социальных расходов базовым доходом потребует комплексной перенастройки всей системы социальной защиты. Потребуются изменения пенсионного законодательства, правил предоставления государственной социальной помощи, бюджетных механизмов. Однако в результате удастся кардинально упростить и рационализировать весь комплекс социальных обязательств государства, минимизировать иждивенческие и патерналистские установки, создать единый универсальный механизм защиты от бедности.
По самым предварительным оценкам, за счет постепенного замещения ряда социальных выплат в процессе поэтапного внедрения ББД можно будет обеспечить 15—20% необходимых расходов по этой программе. Еще около 5% могут дать меры по оптимизации налоговых льгот, прежде всего для состоятельных граждан. Итого не менее 20—25% финансирования ББД способна покрыть действующая бюджетная система без радикального пересмотра ее доходной базы. Это существенный вклад, однако, очевидно, недостаточный для полной реализации концепции ББД. Потребуется поиск дополнительных источников средств как на стороне доходов, так и оптимизации расходов бюджета.
1.2.2. Оценка потенциала частичного замещения
социальных трансфертов
Особого внимания заслуживает вопрос о соотношении и взаимодействии ББД с уже существующей системой социальных трансфертов. Здесь необходим взвешенный, дифференцированный подход, учитывающий специфику каждого вида социальных выплат и пособий, их роль в общей системе социальной защиты.
Очевидно, что ББД не должен подменять или отменять страховые механизмы защиты от ключевых социальных рисков – утраты трудоспособности, кормильца, работы. Все виды пенсий по инвалидности и потере кормильца, основная часть пособий по безработице и временной нетрудоспособности должны функционировать параллельно с ББД, дополняя его для поддержания привычного уровня жизни при наступлении страховых случаев.
В то же время многие категориальные меры социальной поддержки, не привязанные к уровню доходов или нуждаемости, потеряют свое значение при достаточно высоком размере ББД. Это касается, прежде всего, ежемесячных денежных выплат ветеранам, инвалидам, донорам, чернобыльцам и другим федеральным и региональным льготникам. Логично предположить, что уже при установлении ББД на уровне 1.5—2 прожиточных минимумов необходимость в этих выплатах во многом отпадет.
Сложнее обстоит дело с пособиями и выплатами, адресованными семьям с детьми. С одной стороны, предоставление ББД каждому ребенку наряду со взрослыми существенно увеличит доходы домохозяйств с детьми и снизит риски детской бедности. В этом смысле введение ББД может рассматриваться как альтернатива дальнейшему расширению системы детских пособий.
С другой стороны, мировой опыт свидетельствует о важности сохранения специальных мер поддержки в периоды беременности, раннего развития детей, получения образования. Учитывая особую уязвимость семей с маленькими детьми, а также необходимость инвестиций в подрастающее поколение, представляется целесообразным на начальных этапах введения ББД сохранить большинство нынешних пособий – по беременности и родам, по уходу за ребенком до 1.5 лет, выплаты на первого и второго ребенка до 3 лет, пособия на детей из малообеспеченных семей и т. д.
В дальнейшем по мере увеличения размера ББД возможно встраивание некоторых из этих пособий в его структуру. Например, ББД для детей может быть установлен на повышенном уровне – скажем, в 1.3—1.5 раза выше, чем для взрослых. Тогда постепенно отпадет потребность в дополнительных выплатах для семей с детьми, за исключением адресных пособий наиболее нуждающимся. Такой подход обеспечит всем семьям с детьми безусловную финансовую поддержку при рождении и воспитании потомства без громоздкой системы категориальных льгот.
Что касается субсидий на оплату услуг ЖКХ и жилищных субсидий, то они должны функционировать параллельно с ББД, дополняя его для малоимущих семей. Поскольку расходы на ЖКХ «съедают» значительную часть семейных бюджетов и обладают низкой эластичностью, полная компенсация этих затрат за счет ББД потребовала бы его кратного увеличения, что вряд ли реалистично. Поэтому сохранение адресных жилищных субсидий на проверку нуждаемости будет оправданной мерой социальной защиты.
В целом, при проработке вопросов интеграции ББД с существующей системой социальной поддержки необходимо исходить из принципа недопустимости снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий. Замещение тех или иных видов пособий и льгот безусловным доходом может происходить лишь постепенно, по мере роста размеров ББД до величины, реально обеспечивающей достойную жизнь. На начальных этапах приоритет должен отдаваться дополняемости ББД и других форм социальной защиты, а не их вытеснению.
По предварительным оценкам, комплексная интеграция ББД с системой социальных трансфертов позволит высвободить для его финансирования ресурсы в размере 0.7—1% ВВП на начальной стадии внедрения (при ББД на уровне прожиточного минимума) и до 1.5—2% ВВП на завершающей стадии (при ББД вдвое выше прожиточного минимума). При общей потребности в финансировании ББД в 5—8% ВВП это довольно весомый вклад, однако недостаточный для полного покрытия расходов. Потребуется поиск дополнительных источников как на стороне оптимизации бюджетных расходов, так и мобилизации новых доходов.
1.2.3. Сценарии реформирования налоговой
системы под цели ББД
С учетом ограниченности возможностей финансирования ББД за счет перераспределения имеющихся бюджетных ресурсов ключевым условием реализуемости этой программы станет поиск новых доходных источников. И основным направлением здесь, безусловно, должно стать комплексное реформирование налоговой системы в сторону усиления ее прогрессивности и перераспределительного потенциала.
Напомним, что сейчас российская налоговая система носит преимущественно регрессивный характер. Плоская шкала НДФЛ в 13% для всех уровней доходов, высокая доля косвенных налогов и низкая роль прямых налогов на доходы и имущество, многочисленные налоговые льготы и освобождения для крупного бизнеса – все это приводит к тому, что основное налоговое бремя несут граждане с невысокими и средними доходами. По экспертным оценкам, 10% наиболее состоятельных россиян выплачивают лишь около 30% своих доходов в виде налогов, тогда как для нижних 50% налоговая нагрузка достигает 50% и выше.