Николай Павлов – Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты (страница 3)

б) административные (чиновничьи) обыкновения «существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы»[17], в свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет всеобщий характер для всех органов государственного управления и его служащих, осуществляющих задачи и функции государственного управления в одних и тех же отраслях государственного управления;

в) административные (чиновничьи) обыкновения «субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти»[18]. В свою очередь административная практика, облеченная в форму административного акта органа государственного управления, имеет объективный характер в том смысле, что является обязательной для всех подчиненных органов и служащих государственного управления. Приведенные положения позволяют признать две основные формы административной практики, основанной на критерии ее управленческого содержания: административно-правовой практики и организационно-управленческой практики.

6. В философско-диалектическом смысле административная практика формируется в процессе развития государственно-управленческих правовых и организационных отношений от необходимой действительности к измененному действительному. Этот процесс постоянно и непрерывно повторяется, как постоянно и непрерывно осуществляется публичное управление общественными делами, имеющее характер цикличности. Данная цикличность управленческих отношений, постоянное их регулирование нормами административного права не могут осуществляться без воздействия на данные отношения практических приемов и навыков, приобретенных субъектом управленческой деятельности. В этом выражается позитивная созидательная роль административной практики, которая воздействует не только на сам процесс управления, но и на нормы, его регулирующие. Административная практика в этой связи ведет к развитию административно-правовых отношений и административно-правовых норм посредством количественных и качественных изменений в их содержании. С другой стороны процесс осуществления государственного публичного управления есть само по себе развитие социально-управляемой подсистемы, которое с неизбежностью развивает посредством количественных и качественных изменений содержание практического созидательного результата (продукта) управленческой деятельности (административной практики). Данное обстоятельство свидетельствует, что административная практика как продукт управленческой деятельности государства находится в постоянном и непрерывном развитии и совершенствовании. Не может быть административной практики, раз и навсегда данной и сформулированной, она постоянно и непрерывно меняется, как меняется сама жизнь. В противном случае это влекло бы стагнацию, бюрократизацию и деградацию процесса государственного управления, что мы неоднократно видели в истории развития российского, да и иностранных государств.

7. Административная деятельность по управлению общественными делами не всегда носит позитивный и законный характер. Административная деятельность может носить негативный, противоправный характер. В этой связи возникает вопрос: негативная, противоправная административная деятельность может формировать административную практику или нет? В данном смысле следует отметить, что социально-практическая деятельность индивида и юридическая его деятельность – тесно взаимосвязанные явления, которые соотносятся как целое и часть или род и вид. Противоправная деятельность субъекта есть разновидность социальной деятельности, порождающая юридически значимые негативные последствия для него. В свою очередь противоправная деятельность по осуществлению государственного управления может иметь значение для формирования административной практики недопустимого противоправного поведения. Данная практика не является административно-правовой практикой, которая носит исключительно позитивный правомерный характер. Данная практическая деятельность и ее результат может лишь выполнять информационную функцию для недопущения подобных проявлений этой деятельности в будущем, а также для формирования и развития административно-правовой практики. Приведенная практическая деятельность может как позитивно, так и негативно влиять на правосознание, правовую культуру и правовой менталитет субъектов государственно-управленческой и муниципально-управленческой деятельности.

8. Приведенные положения позволяют в социально-философском смысле определить административно-правовую (правовую государственно-управленческую) практику как сформированный результат государственно-управленческой деятельности, возникающий в процессе развития государственно-управленческих отношений и влекущий достижение социально-полезных целей государственного управления[19]облеченный в форму административного акта или повторяющегося организационного действия органа и должностного лица государственного управления (обыкновения управленческой практики). Приведенный подход к пониманию административно-правовой практики отражает социальную сущность данного явления, которая выполняет ряд функций:

а) функцию совершенствования административной юридической деятельности – хотя административная юридическая деятельность органов и должностных лиц государственного и муниципального управления лежит в основе формирования административной практики как измененного действительного, одновременно административная практика воздействует с целью улучшения и повышения эффективности на административную юридическую деятельность. Это свидетельствует о непрерывности и цикличности процессов: административная юридическая деятельность – административная практика – административная юридическая деятельность и т. д.;

б) функцию формирования определенности и единообразия реализации и применения нормы административного права – административная практика создается для достижения определенности применения нормы административного права. В. К. Бабаев выделяет три вида нормативной определенности: определенность содержания норм права; определенность способов формулирования, форм закрепления и выражения с помощью нормативно-правовых актов норм права; в формальной определенности реализации права[20]. Иными словами, определенность представляет собой трехаспектность определенности содержания, выражения и реализации нормы административного права. По мнению Т. Н. Назаренко, нормативная определенность является определенностью формальной, и в этой связи приведенный автор считает, что «формальная определенность права есть точное, полное и последовательное закрепление и реализация в праве нормативной правовой воли, которая проявляется: в формальной определенности содержания норм права; в способах формулирования и формах закрепления, выражения в нормативных правовых актах; в определенности реализации права»[21]. Значение формальной определенности как необходимого свойства административно-правовой формы в процессе регулирования управленческих отношений, которое обеспечивается в том числе посредством административно-правовой и организационно-управленческой практики деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Таким образом, формальная определенность административно-правовой нормы и ее обеспечение посредством в том числе административной практики является важнейшим условием укрепления законности и правопорядка в государственном и муниципальном управлении.

Другим аспектом рассматриваемой функции административной практики является обеспечение единообразие реализации норм административного права. Единообразие реализации (соблюдения, исполнения, использования и применения) норм административного права – явление многоаспектное, заключающееся не только в единообразии реализации норм административного права, но и в единообразии использования способов и приемов их толкования (уяснения и разъяснения). Обеспечение единообразия реализации норм административного права осуществляется в том числе посредством сформированной административной практики. В этом смысле приобретает особое значение распространение данной практики среди широкого круга субъектов государственно- и муниципально-управленческих отношений. Эффективное доведение до субъектов указанных правоотношений административной практики невозможно без облечения обширной практической правоприменительной информации о деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления в определенную внешнюю юридически значимую форму, что в общем-то в настоящее время весьма активно осуществляют субъекты управленческой деятельности;

в) функцию совершенствования административной практики – данная функция подтверждает цикличность и постоянное развитие административной практики. Это выражается в том, что она основывается на уже существующей практике и одновременно стремится к ее совершенствованию и развитию. Административная практика влияет на развитие и совершенствование не только самой себя, но и на правотворческую деятельность органов государственного и муниципального управления, т. е. направлена на совершенствование нормативно-правовой основы государственного и муниципального управления.