Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 15)
К
Есть ли объективные основания для столь существенного ограничения масштабов земельной реформы в регионах Северного Кавказа? Специалисты трактуют эту ситуацию следующим образом: «Отказ от введения частной собственности на землю бывших колхозов и совхозов в национальных республиках объясняется, как правило, двумя причинами. Первая – малоземелье. Вторая – угроза земельных споров между гражданами, депортированными со своих исконных земель в годы Советской власти, и поселившимися на их место»[80]. Однако не очевидно, что этих аргументов достаточно для понимания сложившегося положения.
Начнем с того, что логическая связь между малоземельем и отказом от приватизации земли по меньшей мере спорна. В принципе ее можно рассматривать на двух уровнях – на сущностном и техническом. С точки зрения сути происходящих процессов малоземелье может с одинаковым основанием трактоваться и как аргумент против приватизации (по принципу «на всех не хватит»), и как довод в пользу ускорения данного процесса. Чем дефицитнее является ресурс, тем важнее обеспечить его максимально эффективное использование. Далеко не очевидно, что отказ от приватизации позволил выполнить это условие[81]. Есть весомые основания утверждать, что неэффективность в сфере земельных отношений является одной из важнейших преград на пути модернизации северокавказских республик: нет заинтересованности осуществлять вложения в землю и использовать новые технологии; интересы государственных структур в основном сводятся к сохранению контроля и повышению краткосрочных доходов от земли; за счет административного ресурса к земле не допускаются новые предприниматели. Все это в значительной части является последствием отсутствия частной собственности на землю[82].
Что касается технических аспектов, то здесь речь может идти о том, что выделяемые гражданам земельные доли окажутся достаточно малы. Действительно, если в среднем по стране земельные паи составили 6–10 га на человека[83], то в Кабардино-Балкарии, например, когда производили разделение земли (формально в республике земля была разделена на паи, но соответствующие документы пайщикам розданы не были), пай составил лишь 2 га. Однако это вряд ли могло создать какие-либо серьезные проблемы в организации сельскохозяйственного производства. По имеющейся информации, основная часть земельных долей формально или неформально сдается в аренду. В 2006 г. в целом по стране 75 % площади земельных долей использовалось именно таким образом. Причем по южным регионам эта доля была существенно выше, доходя до 90%. Тем самым земельная реформа вряд ли явилась бы препятствием к концентрации земли до масштабов, позволяющих обеспечить эффективность сельскохозяйственного производства.
Завершая обсуждение этого вопроса, хотелось бы отметить, что в условиях неурегулированности вопросов земельной собственности сам тезис о проблеме малоземелья на Северном Кавказе не может быть обоснован. Вполне возможно, что он относится к числу мифов, формирующих искаженное представление о ситуации в этом регионе. При оценке положения с обеспечением землей в северокавказских республиках необходимо учитывать следующие моменты:
• по достаточно единодушному мнению экспертов, численность населения на Северном Кавказе существенно завышена, по результатам прошлой переписи завышение оценивается в 1 млн человек[84];
• в северокавказских регионах идет активный процесс урбанизации, значительная часть населения, формально числящаяся в сельской местности, по факту проживает в городах;
• отсутствие заинтересованности в использовании прогрессивных сельскохозяйственных технологий во многих случаях ведет к нерациональному, экстенсивному использованию земли;
• в условиях отсутствия стимулов к вложениям в землю снижается ее качество, потенциально пригодные для сельского хозяйства земли выводятся из хозяйственного использования.
Вполне возможно, что в условиях частной собственности на землю острота проблемы малоземелья значительно снизилась бы. В то же время частная собственность в определенной мере могла бы и повысить спрос на земельные ресурсы, сделав сельскохозяйственное производство более выгодным. Вот как сами жители Северного Кавказа описывают эту ситуацию: «Вот кто-то хочет скот пасти. Есть какая-то свободная земля. Говорят: «Вот иди, паси свои пятьдесят овец». А я-то мог больше сделать. Кредит взять, кошару построить. Но если завтра меня выгонят оттуда, как я могу там основаться? Поэтому земли пустуют, никто не хочет идти. Я-то не могу лезть в долги, не зная перспективы».
Что касается земельных споров между гражданами различных национальностей (причем необходимо отметить, что депортация является лишь одним из источников противоречий в данной сфере) как причины усиления межнациональной напряженности, то нельзя отрицать, что земля является важнейшим фактором, провоцирующим межэтнические конфликты. Однако отказ от приватизации не только не снимает данные конфликты, но скорее способствует их обострению и загоняет их в тупик. В числе наиболее острых межнациональных конфликтов, непосредственно связанных с землей, – противостояние кабардинцев и балкарцев по вопросу межселенных территорий, а также горных и равнинных народностей Дагестана в связи с землями отгонного животноводства. И в том, и в другом случае соответствующие земли так или иначе контролируются региональной властью. Однако это не спасает от обострения ситуации.
В то же время, несмотря на запрет приватизации, земельный передел по факту идет, причем в неправовых, административных формах. По мнению респондентов, с которыми приходилось беседовать, эта ситуация является наиболее взрывоопасной: «земельный вопрос не решен, он остается проблемой, которая рано или поздно взорвет ситуацию»; «лучшая форма того, как обдурить людей – это незаконченное состояние земельной реформы»; «даже в 90-е гг. так остро не стоял вопрос взаимоотношений, как сейчас, поскольку не решен земельный вопрос»; «мы однажды проснемся и узнаем, что вся наша земля – это уже чья-то частная собственность; вот тогда только народ и поднимется».
На практике решаются и вопросы, связанные с возвращением представителей депортированных народностей на свои исконные земли. Так, конфликты, вызванные возвращением чеченцев на земли, занятые дагестанскими народностями, во многом регулируются нормами шариата. Например, если за время отсутствия депортированных хозяев в землю и имущество были вложены труд и средства, то предполагается компенсация – выкуп дома, например, или строительство на другом участке. Очевидно, в такой ситуации не играет принципиальной роли, какая форма собственности формально существует на данные земли.
Важнейшим аргументом в пользу того, что проведение земельной реформы на территории северокавказских республик вполне возможно и приводит к позитивным последствиям, является пример Карачаево-Черкесии. Это небольшая и в значительной степени аграрная республика с достаточно сложным национальным составом и напряженными межнациональными отношениями. Тем не менее на этой территории земельная реформа была проведена в полном объеме в соответствии с федеральной моделью. Комплексная оценка результатов земельной реформы выходит за рамки данной работы. Позволим себе обратить внимание лишь на некоторые моменты.
Доступ к земле для желающих ее обрабатывать в Карачаево-Черкесии гораздо проще, чем в республиках, где реформа не проводилась. В последних земля в первую очередь арендуется у государственных либо крупных частных хозяйств (которые сами арендуют ее у государства и сдают в субаренду). Аренда в основном годовая. Арендная плата взимается в денежной форме, может меняться ежегодно и по непрозрачным правилам. Условия землепользования нестабильны и непредсказуемы, что ограничивает стимулы к эффективному использованию земли. В Карачаево-Черкесии арендуются в первую очередь земельные доли односельчан. Аренда регулируется неформально, в основном не имеет жестких сроков. Арендная плата осуществляется в натуральном выражении и достаточно стабильна. Условия землепользования гораздо более предсказуемы, трансакционные издержки существенно ниже.