Михаил Захаров – Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве (страница 9)
Принципы, в том числе системообразующие, не всегда закрепляются в нормах-принципах. Иногда идеи, на которых основывается правовое регулирование, презюмируются законодателем. Это характерно, в частности, для обязательного социального страхования.
Принципам обязательного социального страхования посвящались многие работы советских и российских юристов. Отдельно неоднократно рассматривались принципы пенсионного обеспечения. Некоторые принципы в прошлом (в советский период) носили декларативный, идеологический характер и восхваляли действительность (всеобщий характер обеспечения, бесплатность обеспечения, его высокий уровень и т. д.). Иногда это проявляется и в российском законодательстве – сказываются прошлые традиции.
Принципы формулируются различными исследователями по-разному. В. Д. Роик, например, называет их базовыми ориентирами. Он насчитал более 10 таких ориентиров, которые выделяются специалистами, и попытался кратко раскрыть их содержание, выделив ядро[42].
В системообразующих принципах, по существу, закрепляется, как представляется, страховой механизм как образования средств, так и их распределения. Этот механизм базируется на том, что страховые взносы: 1) вносятся (уплачиваются) до наступления соответствующего страхового события (случая) всеми обязанными к их уплате; 2) уплаченные взносы объединяются в общий фонд, где они обезличиваются; 3) расходуются страховые взносы (предоставляется страховое обеспечение) за счет общего фонда на выплату соответствующих пособий (пенсий) тем застрахованным, у которых наступило соответствующее страховое событие; 4) устанавливает все правила образования и расходования страхового фонда государство, оно же гарантирует их выполнение всеми участниками соответствующих отношений.
Первым системообразующим принципом, обеспечивающим функционирование указанного страхового механизма, является солидарность и взаимопомощь, иногда она называется солидарной взаимопомощью. При солидарной взаимопомощи бремя общей финансовой нагрузки распределяется между всеми работниками и работодателями, индивидуальные платежи обезличиваются, никто не вправе претендовать на обеспечение в объеме общей суммы, лично уплаченных страховых взносов. Это, таким образом, ответственность всех за каждого и каждого за всех.
Но и этого мало, солидарная взаимопомощь предполагает разумное перераспределение коллективных средств, от более обеспеченных к менее обеспеченным. В связи с этим системы обязательного социального страхования именуются не только распределительными, но и перераспределительными.
При страховании различных социальных рисков солидарность застрахованных проявляется различно: в пенсионном обеспечении по старости – это солидарность в основном поколений, граждан, которым предстоят долгие годы жизни, и тех, жизнь которых сравнительно коротка. Обязательное пенсионное страхование – это привязанная к заработной плате и взносам система обеспечения, в основу которой положены принципы добровольного соглашения о перераспределении затрат. Для финансирования пенсионного страхования используется принцип перераспределения, т. е. финансовые средства получают от фактических денежных сборов. Как теперешние пенсионеры на протяжении собственной трудовой деятельности формировали пенсионные фонды для поколения своих родителей, так и лица, имеющие заработок сегодня, финансируют свои будущие пенсии. За это они впоследствии получат право на пенсию, которую будет оплачивать поколение, ныне находящееся у них на иждивении, как только оно вступит в самостоятельную трудовую жизнь и начнет платить взносы. Так объясняется сущность, задачи и значение обязательного пенсионного страхования в Германии[43].
В страховании риска заболеваний это солидарность относительно здоровых людей и тех, которые болеют значительно чаще; в страховании материнства – мужчин и женщин, женщин, которые имеют детей и намерены их иметь, и бездетных женщин и т. д. То же касается и страхователей: обязанность по уплате страховых взносов возлагается на всех работодателей и расходы по страховым выплатам работникам, занятым у данного работодателя, не ограничиваются суммой взносов, уплаченных им и указанными работниками.
Без всеобщей солидарности и взаимопомощи застрахованных и работодателей нет и не может быть обязательного социального страхования.
Следует, однако, иметь в виду, что любая государственная система социального обеспечения является перераспределительной, поскольку в той или иной степени она базируется на идее перераспределения доходов – от богатых к бедным, от бездетных к тем, у кого есть дети, и т. д. Проблема состоит лишь в том, между кем перераспределяются средства. При обеспечении за счет средств государственного (национального) бюджета его средства перераспределяются между всеми соотечественниками, включая и застрахованных. В то же время при использовании средств страховых фондов (страховых взносов) перераспределение осуществляется лишь между застрахованными, включая их семьи. Использовать страховые взносы, которые уплачиваются за них работодателями или самими застрахованными, для обеспечения других граждан нельзя. В этом состоит принцип строго целевого использования средств страховых фондов.
Вторым системообразующим принципом является ответственность каждого и всех, в том числе и государства, за состояние системы обязательного социального страхования. Такая ответственность проявляется в неуклонном выполнении всеми его участниками возложенных на них обязанностей, общая ответственность выражается в готовности всех партнеров нести прежде всего соответствующую финансовую нагрузку, определив оптимальные ее пропорции, а также участвовать на паритетных условиях в управлении ею и выработке наиболее справедливых и разумных решений, касающихся как образования соответствующих страховых фондов, так и их расходования.
Указанные базовые основания обязательного социального страхования проявляются как при формировании доходов страховых фондов[44], так и определении правил их распределения. В связи с однотипностью базовых экономических отношений в развитых странах существенных различий в их содержании просто не может быть, и фактически их нет. Это вовсе не означает, что в указанных странах нет более частных различий в организации систем обязательного социального страхования. Они есть и будут, хотя процесс их дальнейшего выравнивания неизбежен и он происходит.
Указанные базовые основания можно назвать идеологическими принципами, их суть состоит в том, что общество осознало необходимость совместными усилиями решать соответствующие проблемы и невозможность их разрешения каждым в одиночку. Данную идею можно обозначить и иначе: как осознание необходимости и готовность всех и каждого делиться с другими, оказавшимися в тех же условиях – в условиях необходимости продавать собственнику средств производства свою способность к созидательному труду, т. е. рабочую силу.
Базисным основанием обязательного социального страхования является, как представляется, также презюмирование права собственности на страховые взносы тех, за счет кого они уплачиваются, т. е. застрахованных и работодателей. Следует отметить, что ни в одной развитой стране страховые взносы и фонды, где они сосредотачиваются, не объявлялись государственной собственностью. Объявление страховых взносов и соответствующих фондов федеральной собственностью позволило по традиции сохранить прежние методы распоряжения ими – такие же, как и при распоряжении бюджетными средствами. Между тем в данной сфере государство обязано искать и находить разумный компромисс, обеспечивающий согласие в обществе. Неслучайно во многих странах вопросы, связанные с формированием страховых фондов и расходованием их средств, разрешаются окончательно на уровне законодательной власти, после проведения соответствующих исследований, консультаций, заключений специалистов разных профессий (юристов, экономистов, социологов, демографов, политологов и т. д.) и выяснения мнения населения. Наглядным примером этого может служить выработка взвешенных и выверенных решений в отношении корректировки пенсионного возраста, ее методов и условий, проведенная в последние годы в ряде стран (Германии, Англии, например).
Ряд специалистов вообще полагают, что средства обязательного социального страхования – это собственность лишь застрахованных, поскольку все в конечном счете создается их трудом, а страховые взносы, как и заработная плата, определяют цену рабочей силы, они, как отмечалось, ее отложенная часть[45]. Не так уж важно, кому принадлежат средства обязательного социального страхования – застрахованным или им и работодателям, главное в том, что они не государственная собственность и, следовательно, государство не вправе распоряжаться ими как обычными налоговыми платежами, отчуждать их от подлинного собственника и тратить на любые цели.
Во всех системах обязательного социального страхования государство гарантирует выполнение соответствующими страховыми фондами обязанностей перед застрахованными, выделяя им при необходимости дополнительные средства (дотации), если у фондов недостаточно собственных средств для их выполнения. Гарантия государством выполнения всех обязанностей перед застрахованными, или, иначе гарантия финансовой устойчивости страховых фондов, также является базовой основой, она обусловлена тем, что всю систему обязательного социального страхования вводит и обеспечивает ее функционирование государство. Такая гарантия проявляется в том, что государство принимает на себя обязанность выделять необходимые финансовые ресурсы, если у фондов недостает собственных средств для выполнения их обязательств. В. Д. Роик, Б. Г. Степанов, Е. В. Эничикэ гарантию государства обозначают как принцип обеспечения устойчивости страховых фондов, как «оптимальную финансовую поддержку», при этом они имеют в виду софинансирование страховых пенсионных систем в подавляющем большинстве стран[46]. П. А. Орлов-Корба, наоборот, полагает, что система социального страхования должна финансироваться за счет страховых взносов работников и работодателей, а средства государственного бюджета могут привлекаться лишь в некоторых случаях[47]. Правы все – обычно расходы финансируются в полном объеме за счет страховых взносов, как работодателей, так и застрахованных (кроме страхования от несчастных случаев на производстве – при страховании данного социального риска уплата страховых платежей возлагается повсеместно лишь на работодателей). Что касается пенсионного страхования (этот вид страхования наиболее обременительный и финансовоемкий), то в данном случае финансовая поддержка государства, как правило, необходима, без нее не обходится ни одна страна. Она составляет зачастую 20 и более процентов всех доходов пенсионного фонда. Однако надо различать необходимую дотацию, обусловленную выполнением перед застрахованными пенсионных обязательств, гарантированных государством, и дотацию, вызванную переложением на фонд дополнительных расходов, нести которые должен не фонд, а федеральный бюджет[48].